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25/03/2019

Cos’è una gara d’appalto pubblica, come prepararla e come funziona

Cos'è un appalto pubblico

Gli appalti pubblici sono «contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, aventi per oggetto l'esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti e la prestazione di servizi» (art. 3, c. 1, lett. ii), d.lgs. 50/2016).

Le stazioni appaltanti nel nostro ordinamento possono essere uno dei seguenti soggetti:
- amministrazioni dello Stato;
- enti pubblici territoriali;
- enti pubblici non economici;
- organismo di diritto pubblico;
- associazioni, unioni, consorzi costituiti tra enti territoriali o organismi di diritto pubblico.

A questi soggetti sono equiparati anche: concessionari di lavori pubblici o di servizi, società a capitale pubblico, soggetti privati che eseguono lavori con finanziamenti pubblici, ecc.

La controparte del rapporto è l’appaltatore, vale a dire il soggetto che assume a proprio rischio l’esecuzione dell’opera pubblica, la prestazione di un servizio oppure la fornitura di beni. I soggetti che possono quindi partecipare ad una gara d’appalto sono i seguenti:

- imprenditori individuali, anche artigiani;
- società, comprese le società cooperative;
- consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro e consorzi tra imprese artigiane;
- consorzi stabili costituiti, anche in forma di società consortili, tra imprenditori individuali, anche artigiani, società commerciali o società cooperative di produzione e lavoro;
- raggruppamenti temporanei oppure consorzi ordinari costituiti tra i suddetti soggetti;
- aggregazioni tra imprese aderenti ad un contratto di rete;
- soggetti che fanno parte di un GEIE (gruppo europeo di interesse economico).

Il quadro normativo

La disciplina di appalti e contratti pubblici è di matrice comunitaria: nel 2014 sono state emanate tre direttive UE, a cui è stata data attuazione nel nostro ordinamento con il d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50 , il c.d. “Codice Appalti”. Esattamente un anno dopo è intervenuto il d.lgs. 19 aprile 2017 n. 56, c.d “Decreto Correttivo”, contenente appunto norme correttive del codice e norme integrative dello stesso.
Tutta la fase di attuazione del codice è stata poi demandata ad atti di soft law: linee guida di ANAC, decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, decreti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, decreti di altri Ministeri, ecc…
Tutti gli atti normativi pertinenti, oltre alle sentenze maggiormente rilevanti, possono essere consultati presso la Banca Dati normativa di Telemat.

La fase di scelta del contraente

Nell’individuazione dell’operatore economico contraente e dell’importo del contratto d’appalto la stazione appaltante non è libera di effettuare scelte discrezionali, bensì è tenuta ad individuare, tra tutte le offerte ricevute, quella in grado di garantire le migliori condizioni economiche e, se del caso, le migliori caratteristiche tecniche.
La disciplina degli appalti pubblici è diversificata in base all’importo della gara d’appalto: le soglie di rilevanza comunitaria sono fissate dall’art. 35 del Codice e, in relazione ad esse, si usa parlare di procedure “sopra soglia” e di procedure “sotto soglia”, alle quali è interamente dedicato l’art. 36 del Codice.
La possibilità di partecipare alla gara dipende dalla tipologia di procedura utilizzata dalla stazione appaltante. Le procedure di gara maggiormente diffuse sono le seguenti:
- procedura aperta: la stazione appaltante pubblica il bando di gara e qualsiasi operatore economico può presentare la sua offerta, purché sia in possesso dei requisiti di partecipazione richiesti nello specifico;
- procedura ristretta: la stazione appaltante pubblica un avviso di indizione di gara e qualsiasi operatore economico in possesso dei requisiti richiesti può presentare la sua domanda di partecipazione. Viene svolta una fase di “pre-qualifica”, all’esito della quale sono individuati i candidati ai quali sarà inviata una lettera di invio a presentare l’offerta per la seconda fase della gara;
- procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando: qui non c’è la pubblicazione di un bando di gara. La stazione appaltante sceglie i suoi interlocutori e invia loro una lettera di invito a presentare offerta. Solamente chi ha ricevuto l’invito a partecipare ha la possibilità di prendere parte alla procedura. La fase più delicata è quella “preparatoria”, cioè quella dell’individuazione degli operatori economici da invitare; a tale scopo la stazione appaltante può attingere dal proprio Albo Fornitori, oppure può avviare un’indagine di mercato ad hoc, oppure ancora può pubblicare un avviso di manifestazione d’interesse.
C’è poi un altro istituto, quello dell’affidamento diretto, in cui la stazione appaltante può individuare un unico interlocutore e assegnare il lavoro, il servizio e la fornitura direttamente a questo soggetto. Trattandosi di un caso in cui si verifica una forte compressione del principio di concorrenzialità, è una possibilità applicabile con limitazioni: l’importo dell’affidamento deve essere inferiore a 40mila euro. Esiste poi una norma di applicazione transitoria (fino al 31 dicembre 2019) che consente di procedere ad affidamento diretto anche per i lavori di importo pari o superiore a 40mila euro e inferiore a 150mila euro, previa consultazione di tre operatori economici, se esistenti.
La selezione delle offerte, al fine di individuare la migliore, può avvenire secondo uno dei seguenti criteri di aggiudicazione:
- prezzo più basso;
- offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell'elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita. In questi casi, la stazione appaltante fissa nella documentazione di gara gli elementi qualitativi dell’offerta che sono oggetto di valutazione e stabilisce la conseguente attribuzione dei punteggi.

Come partecipare a una gara d'appalto

L’operatore economico interessato a partecipare agli appalti pubblici deve, prima di tutto, individuare le gare d’appalto di suo potenziale interesse. Telemat offre un servizio bandi dedicato proprio a questo tipo di ricerca degli appalti, eventualmente anche sulle piattaforme telematiche, i cui avvisi sono pubblicati – a seconda dei casi – in una o più delle seguenti fonti: Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, sito web del MIT, sito web del Committente, quotidiani a rilevanza locale, quotidiani a rilevanza nazionale, Albo pretorio del Comune interessato dai lavori. Il Codice Appalti prevede poi anche la creazione di un “portale appalti” sul sito di ANAC, che ad oggi però non è ancora stato realizzato, dove tutte le stazioni appaltanti sono tenute a pubblicare i propri avvisi di gara e i bandi.
Una volta individuata una gara d’appalto di interesse e prima di procedere alla preparazione della propria offerta, è necessario che l’operatore valuti se possiede i requisiti di partecipazione prescritti dal bando. Anche in questo caso, Telemat offre un servizio specialistico di consulenza giuridica, che permette di chiarire qualsiasi dubbio in fase di partecipazione ad una gara d’appalto.
I requisiti si dividono in requisiti di ordine generale e in requisiti di ordine speciale.
I primi attengono alla “moralità professionale” dell’impresa e sono riconducibili all’insussistenza dei motivi di esclusione dalle gare d’appalto tipizzati dall’art. 60 del Codice Appalti.
I secondi, invece, sono i seguenti:
- requisiti di idoneità professionale, vale a dire l’iscrizione nel registro delle imprese della CCIAA o nel registro delle commissioni provinciali per l’artigianato o, per i professionisti, l’iscrizione presso gli ordini professionali di categoria;
- capacità economica e finanziaria, che può essere richiesta in termini di conseguimento di un certo fatturato minimo annuo o di un determinato fatturato medio, oppure in termini di presentazione di conti annuali che permettano di verificare il rapporto tra attività e passività, oppure ancora in termini di possesso di un’adeguata copertura assicurativi contro i rischi professionali;
- capacità tecniche e professionali, che possono essere richieste al fine di permettere alla stazione appaltante di verificare che l’operatore economico abbia a disposizione risorse umane e mezzi tecnici adeguati, oltre che l’esperienza pregressa necessaria, per dare esecuzione al contratto d’appalto.