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03/12/2018

Dai tempi di Tacito e Dante troppe leggi e troppa corruzione

La Gazzetta Del Mezzogiorno - GINO DATO

L'INTERVISTA DEL LUNEDÌ
Contratti pubblici, un saggio Cacucci con studi di Spagnoletti e Toma
Per i tipi della barese Cacucci esce il volume I nodi del codice dei contratti pubblici (pp. 364, euro 32), curato da Fabio Garella, Managing Partner dello Studio legale Stajano Garella & Associati, Marco Mariani, avvocato del Foro di Firenze, docente universitario di Diritto dei servizi pubblici, Leonardo Spagnoletti, già magistrato ordinario e giudice amministrativo, consigliere di Stato e Presidente di sezione della Commissione tributaria provinciale di Bari, ed Emilio Toma, avvocato, socio dello studio legale associato Toma Papa, autore di pubblicazioni di diritto costituzionale, amministrativo e diritto pubblico comparato. Questi due ultimi sono baresi, come baresi sono la gran parte di coloro che, avvocati, magistrati ordinari e amministrativi, docenti universitari, dirigenti pubblici, hanno contribuito a costruire il libro con loro «voci». Apre il volume la prefazione del presidente emerito del Consiglio di Stato Pasquale De Lise, padre del primo codice degli appalti. Abbiamo rivolto alcune domande a Emilio Toma. Qual è nel nostro Paese la rilevanza degli appalti pubblici per il sistema economico? «È un mercato con un forte impatto nella dinamica dell'economia e dello sviluppo del paese ed il suo valore si attesta mediamente tra l'8 e il 10% del PIL. Non limiterei, però, l'analisi al solo sistema economico». In che senso? «Gli appalti pubblici costituiscono tema di assoluta rilevanza anche in altri settori e discipline. Si consideri che vi si rifrange l'antico e sempre vivo confronto tra esigenze che paiono in contrasto tra di loro e la cui ricomposizione costituisce, viceversa, il banco di prova di ogni sistema liberal-democratico». Ne elenchi qualcuna. «Si tratta di perseguire nell'azione dei pubblici poteri l'obiettivo di una maggiore efficienza e al tempo stesso della più assoluta imparzialità che può essere assicurata solo da un sistema di regole che riduca la possibilità di arbitrio predeterminando i canoni di esercizio della discrezionalità amministrativa. Cosicché, il sistema delle regole deve essere dettagliato quanto necessario ma non di più, pena l'aggrava mento dei procedimenti e la loro eccessiva burocratizzazione. Rammento che già Tacito, negli "Annales", segnalava il rapporto tra eccesso di regolamentazione e pervasività della corruzione, pur se in un rapporto causa/effetto probabilmente oggi rovesciato. Non è facile trovare il giusto equilibrio». La lotta alla corruzione è oggi intesa come priorità assoluta. «È un tema antico che coinvolge anche l'espressione artistica e il livello di civiltà di un popolo. Mi riferisco, da un canto, alle tantissime opere letterarie (le "Verrine", il canto dell'"In ferno" contro i simoniaci, "L'Ispettore Generale"...) incentrate sulla corruzione come tratto purtroppo endemico della natura umana; e, dall'altro, al rilievo che questa sia verosimilmente di più facile diffusione in Paesi con minor tasso di civiltà. Se per civiltà decliniamo il senso di appartenenza a una comunità nella quale occorre aver cura dell'interesse generale. Oggi la lotta alla corruzione si impone giustamente all'attenzione generale ma con qualche approssimazione e almeno una contraddizione». Quali? «Il dibattito è incentrato sulla corruzione e sui relativi costi per il sistema Paese, mentre non viene dato il giusto rilevo ai costi conseguenti all'inefficienza dell'apparato amministrativo pur laddove retto da funzionari di valore. È indubbio che la lotta alla corruzione, da realizzare su un piano culturale prima ancora che penale, è essenziale a una democrazia sana; non di meno questa non assorbe altri aspetti di importanza non secondaria. Insomma, come scrisse Croce in "Etica e Politica", invocare e perseguire onestà da sé, in mancanza di efficienza del sistema e di capacità delle persone, non è sufficiente a risolvere alcun problema». Del resto anche nelle analisi dei commentatori del costume italiano rileviamo qualche cont rad d i t t o r i e t à . «Infatti, mentre da una parte a gran voce si invoca la lotta alla corruzione, dall'altra si scagliano dardi avvelenati contro il sistema di giustizia amministrativa che, invece, è baluardo di legalità di assoluto rilievo. E se è vero che la legittimità dell'atto è aspetto differente e non sempre coincidente con lo scrutinio dei profili di illiceità penale, è altrettanto vero, da un canto, che l'annullamento dell'atto può condurre a profili di responsabilità personale dell'agente con efficacia deterrente e, dall'altro, che l'at tenuarsi dei controlli costituisce, di fatto, incentivazione a comportamenti illegittimi». Spesso riscontriamo che alcune pronunce del Giudice Amministrativo hanno bloccato opere importanti ovvero hanno, per altri profili, destato sconcerto. «Il sistema di giustizia amministrativa in tema di appalti pubblici, anche per merito di una giurisprudenza molto attenta, assicura tempi assolutamente rapidi che consentono, tra primo e secondo grado, di arrivare a un giudicato a volte anche entro un anno. L'alternativa è eliminare qualsivoglia controllo ma questo vulnererebbe profondamente le garanzie proprie di uno stato di diritto e, purtroppo, siamo già su questo pericoloso crinale». Si spieghi meglio. «L'accesso al processo è oneroso. Ricorrere per conseguire l'aggiudicazione di un appalto di poco superiore al milione di euro con utile che potrebbe essere pari a poche decine di migliaia può costare solo in tasse anche 21.000,00 euro. Anziché rafforzare il sistema dei controlli il legislatore, almeno in alcuni casi, li ha di fatto resi impossibili. Ed infatti imporre l'obbligo di impugnare, prima ancora dell'esame delle offerte, l'illegittima ammissione di concorrenti che avrebbero dovuto essere esclusi per patenti motivi, significa gravare di quest'onere imprese che magari, allo scrutinio finale delle offerte, classificate in posizione non utile, non avranno, salvo sporadici casi, interesse a coltivare il ricorso, mentre l'impresa che si fosse classificata seconda, ma non avesse tempestivamente impugnato l'illegittima ammissione della prima, non potrà dolersene per impugnare l'aggiudi cazione. La questione, per fortuna, è già all'at tenzione della Corte UE e, grazie ad una coraggiosa e non scontata Ordinanza del Tar Bari, II° sez., a quella della Corte Costituzionale».

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