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27/05/2021

Semplificare le procedure non basta La ricetta Anac per far funzionare i PPP

MF - Marcello Clarich

COMMENTI & ANALISI
Il rilancio degli investimenti previsti nel Piano nazionale di ripresa e resilienza presentato dal governo alla Commissione europea a fine aprile passa anche attraverso un uso accorto del partenariato pubblico-privato (PPP). La mobilitazione di risorse e capacità imprenditoriali d'imprese private per realizzare opere e investimenti d'interesse pubblico potrebbe costituire un valore aggiunto prezioso in questa fase. Lo strumento del PPP, già previsto dal Codice dei contratti pubblici, in realtà funziona poco e male, se ci si confronta con l'esperienza di altri Paesi. Uno spaccato dei problemi con l'indicazione di qualche proposta proviene da un'indagine dell'Anac pubblicata lo scorso mese. L'indagine esamina 70 procedimenti avviati o conclusi nel 2020 oggetto dell'attività di vigilanza dell'Autorità. È interessante anzitutto la casistica: realizzazione di impianti sportivi, ospedali, infrastrutture autostradali e in generale di immobili per servizi pubblici, costruzione e gestione di parcheggi, servizi di teleriscaldamento o di illuminazione pubblica e via dicendo. Si tratta di un mix di opere di interesse degli enti locali e di interventi di maggior impatto economico. Fin qui tutto bene. Ma le criticità rilevate dall'Anac sono molteplici e sono dovute in gran parte a scarsa professionalità e a cattive prassi, più che al quadro delle norme che regolano il PPP. Questa è già una prima lezione: confidare solo nella semplificazione delle procedure o addirittura nella cancellazione del Codice dei contratti pubblici, come si reclama da più parti, non risolve il problema. La carenza più grave sta, per così dire, nel manico, cioè nelle stazioni appaltanti che gestiscono le procedure per la scelta dell'impresa privata e vigilano sulla fase di realizzazione dei progetti. Soprattutto quelle di dimensioni minori non hanno sufficienti competenze tecniche e giuridiche ed esperienza per gestire il rapporto con i privati. Uno dei presupposti del PPP è invece che la collaborazione tra pubblico e privato sia almeno paritaria. Se il soggetto più forte è il privato, alto è il rischio che l'interesse pubblico risulti penalizzato, in termini di costi e qualità delle opere, anche al netto di possibili fenomeni corruttivi. Molti guai dipendono già dalla predisposizione del bando e dei documenti di gara. Questo soprattutto su un punto cruciale e cioè l'allocazione dei rischi (di costruzione, operativo, di domanda), analizzata in una precedente delibera dell'Anac. Nel PPP i rischi devono gravare principalmente sull'impresa concessionaria che deve valutare attentamente in termini di costi e benefici il progetto da realizzare. A volte accade invece che i documenti di gara li addossino alla pubblica amministrazione, consentendo per esempio con larghezza la revisione del piano economico finanziario in presenza di eventi sopravvenuti. Molte volte l'amministrazione viene incontro ai privati in sede d'esecuzione delle opere, prorogando la durata della concessione o non applicando penali in presenza di sopravvenienze che rientrerebbero nei rischi in capo al concedente. Ciò è accaduto, per esempio, nel caso del gestore di un impianto sportivo che di fronte alla contrazione della domanda ha ottenuto una proroga della concessione senza una verifica seria da parte dell'amministrazione della possibilità di ascrivere l'evento a forza maggiore. Punto dolente è anche la scarsa qualità tecnica dei progetti, fonte di problemi in fase di realizzazione. Ciò vale anche per le procedure di project financing su iniziativa di un promotore privato che propone e presenta all'amministrazione il progetto. In qualche caso è stato anche consentito a quest'ultimo coadiuvare la stazione appaltante a predisporre gli atti di gara alla quale è tenuto a partecipare, con il rischio di alterazione della par condicio tra i concorrenti. Un'altra pecca è la scarsa partecipazione di altre imprese, oltre al promotore, a queste procedure, con buona pace della concorrenza. Rappresenta poi una prassi perversa avviare il cosiddetto dibattito pubblico, che serve per raccogliere opinioni sul progetto per creare consenso, dopo che la gara è stata aggiudicata all'impresa che lo dovrà realizzare. Come se ne esce secondo l'Anac? Occorre sollecitare una maggior concorrenza con indagini di mercato mirate e soprattutto inserire nuove professionalità nelle stazioni appaltanti. Quelle più piccole dovrebbero delegare le centrali di committenza più attrezzate. Su questo aspetto basterebbero poche norme stringenti e immediatamente esecutive. Bisogna sperare nelle nuove modalità di svolgimento dei concorsi pubblici, meno defatiganti e a valutare meglio le competenze, che dovrebbero essere inserite in uno dei prossimi decreti legge. (riproduzione riservata)