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16/06/2020

Rischio abuso d’ufficio: 6.500 inchieste l’anno ma solo 57 condanne

Il Sole 24 Ore - Antonello Cherchi Ivan Cimmarusti Valentina Maglione

LA PA SOTTO SCACCO
Ogni anno ci sono migliaia di procedimenti in materia di abuso d'ufficio; nel 2018 quelli definiti da Gip e Gup sono stati più di 7mila. La gran parte finisce nel nulla: oltre 6mila sono stati archiviati. Le condanne sono poche - nel 2017 a fronte di oltre 6.500 cause, l'Istat ne ha contate 57 - e arrivano a distanza di anni, quando il danno per la reputazione del dipendente pubblico è fatto. Questo non impedisce, però, che i funzionari pubblici abbiano paura e nel dubbio preferiscano non fare. È il fenomeno della burocrazia difensiva, sul quale il Governo ha intenzione di intervenire. Di riformare l'abuso d'ufficio si parla da tempo, per esempio delimitando il perimetro di azione del reato.

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La riforma dell'abuso d'ufficio è entrata nei piani del Governo. Lo ha annunciato il presidente del Consiglio, Giuseppe Conte, che, tra le azioni collegate al Recovery plan, ha inserito il taglio della burocrazia, da realizzare anche circoscrivendo più puntualmente il reato di abuso d'ufficio e la responsabilità erariale. L'obiettivo è evitare che l'incertezza giuridica - determinata dalla quantità di leggi e regolamenti - e la paura di doverne rispondere anche in sede penale freni l'attività della pubblica amministrazione. È il fenomeno della "burocrazia difensiva", che anche la relazione della commissione guidata da Vittorio Colao indica come uno dei nodi da sciogliere per far ripartire l'Italia.

«Non solo i dipendenti pubblici - spiega Andrea Castaldo, professore di diritto penale all'Università di Salerno e titolare dell'omonimo studio legale - hanno a che fare con un numero enorme di norme. Per di più, queste sono spesso di difficile interpretazione. Ciò si traduce da una parte nella difficoltà di applicarle, dall'altra in una discrezionalità lasciata al funzionario pubblico, su cui spesso incombe il rischio dell'abuso d'ufficio».

Da qui la fuga del dipendene dal potere di firma. «Ha la meglio -aggiunge Castaldo - la preoccupazione di doversi trovare ad affrontare un procedimento penale . E se è vero che spesso si risolve in un'assoluzione, questa arriva dopo anni. Intanto il danno reputazionale è fatto, con possibili demansionamenti dell'interessato. E non va sottovalutata la questione economica, ovvero la necessità di mettere mano al portafogli per stare in giudizio».

Un'indagine svolta lo scorso anno sui dipendenti della Regione Campania e coordinata dall'Università di Salerno conferma la paura di agire del dipendente pubblico, con Il 65% degli intervistati che dichiara di sentirsi condizionato nell'attività dal timore di essere sottoposto a un procedimento per abuso d'ufficio (si veda il questionario sotto).

A ciò si aggiunga che l'articolo 323 del codice penale, che prevede l'abuso d'ufficio, non pare in grado di orientare con chiarezza l'agire dei funzionari. «È troppo ampio il perimetro dei comportamenti a cui si applica e allo stesso tempo è un reato difficile da dimostrare», afferma Castaldo. Questo si traduce in molte denunce e indagini a fronte di pochissime condanne: secondo l'Istat, nel 2017 sono stati oltre 6.500 i procedimenti aperti dalle procure per abuso d'ufficio e 57 le persone condannate con sentenza irrevocabile. Tendenza confermatta dai dati del ministero della Giustizia: dei 7.133 procedimenti definiti nel 2018 dagli uffici Gip e Gup, 6.142 sono stati archiviati, di cui 373 per prescrizione.

Di una nuova riforma del reato si parla da anni. «L'abuso d'ufficio è la punta di un giudizio di responsabilità che va modificato escludendo almeno la colpa lieve: bisogna decidere quale sia il limite della discrezionalità amministrativa», chiarisce Giorgio Spangher, professore emerito di procedura penale alla Sapienza di Roma. «Oggi la situazione è molto complessa - prosegue - perché quando un evento coinvolge la Pa la responsabilità non è mai attribuibile a un unico soggetto, ma è diffusa tra funzionari, amministratori e società. Tanto che il numero degli indagati lievita ma è difficile provare le responsabilità». E con la pandemia, che ha imposto di fare scelte decisive in emergenza, le contestazioni potrebbero aumentare.

«La ricerca che da due anni conduciamo sul tema - commenta Castaldo - ci ha portato a elaborare un'ipotesi di riforma che prevede un perimetro più circoscritto delle situazioni a cui si può applicare l'abuso d'ufficio e un parere preventivo che il dipendente può chiedere all'autorità: una volta che vi si conforma non può essere perseguito».

Più radicale Gian Domenico Caiazza, presidente dell'Unione delle camere penali: «Il reato di abuso d'ufficio non va riformato, ma abolito. È una nostra vecchia battaglia. È un reato troppo generico, che non serve: bastano le norme che sanzionano le condotte specifiche. Altrimenti, diventa un buco nero dove far ricadere nella dimensione penale condotte di illegittimità amministrativa».

© RIPRODUZIONE RISERVATA

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Antonello Cherchi
Ivan Cimmarusti
Valentina Maglione È l'articolo 323 del Codice penale a disciplinare il reato di abuso d'ufficio, riscritto nel 1990 nel 1997 e, per la parte sulla durata della reclusione, nel 2012. L'attuale testo prevede che il dipendente pubblico che nello svolgimento delle proprie mansioni procura a sé o ad altri un vantaggio patrimoniale - o arreca ad altri un danno - è punito con la reclusione da 1 a 4 anni  C'è anche il riferimento alla "burocrazia difensiva" nel piano di rilancio del Paese inviato dal team coordinato da Vittorio Colao al Governo nei giorni scorsi. Si parla di semplificare e velocizzare le procedure della Pa anche attraverso la riforma della normativa sulla responsabilità dei funzionari pubblici per danno erariale in casi differenti dal dolo  Tante assoluzioni e prescrizioni, poche condanne. È quanto emerge dalla ricerca coordinata dall'Università di Salerno sulle pronunce in materia di abuso d'ufficio nel distretto di Corte d'appello di Salerno tra il 2014 e il 2018.  Il tribunale ha emesso 80 sentenze, tra le quali 40 assolutorie, 20 per prescrizione, 9 di condanna. In Corte di appello le sentenze sono state 61 e le condanne 8 POCHE CONDANNE Procedimenti aperti dalle procure e relative condanne per il reato di abuso d'uf cio NEI TRIBUNALI I procedimenti penali iscritti contenenti il reato di abuso d'uf cio e le modalità di de nizione SPADA DI DAMOCLE Le risposte dei dipendenti della Regione Campania sulla percezione del reato di abuso d'uf cio. Valori in % PROCEDIMENTI APERTI DALLE PROCURE CONDANNATI CON SENTENZA IRREVOCABILE Nota: Il totale delle risposte a ciascun quesito non arriva al 100% perché non è riportata la percentuale delle mancate risposte 5.000 6.000 7.000 6.500 2013 2014 2015 2016 2017 57 50 50 56 46 57 5.424 5.658 6.625 6.975 6.970 6.582 Molto codizionato Mediamente condizionato Per nulla condizionato 21 44 34 6 61 22 9 42 4 53 16 44 28 24 3 Lo blocca Lo rallenta Nessuno Lo accelera Mai Sicuramente NO Si di cui con dif coltà Nella maggior. dei casi Sempre Nella minor. dei casi Mai 2016 2017 2018 Iscritti 7.930 7.188 6.671 De niti 7.630 7.607 7.133 Di cui: Condanne 12 21 21 Patteggiamenti 23 24 23 Assoluzioni 78 65 57 Non doversi procedere 208 192 190 Archiviazioni 6.582 6.653 6.142 Rinvii a giudizio 534 483 501 De nizioni promiscue 39 32 39 Altro 154 137 160 Iscritti 577 528 549 De niti 605 537 582 Di cui: Condanne 82 66 54 Assoluzioni 290 257 279 Non doversi procedere 145 137 153 De nizioni promiscue 78 72 90 Altro 10 5 6 GIP/GUP DIBATTIMENTO Paura di essere soggetto a un procedimento per abuso d'uf cio Quali effetti ha il timore di un procedimento penale sull'operato del dipendente pubblico? L'attuale formulazione del reato di abuso d'uf cio (art. 323 codice penale) consente al dipendente pubblico di individuare i comportamenti suscettibili di censura? Con che frequenza all'abuso d'uf cio corrispondono effetti realmente lesivi degli interessi della Pa? Fonte: Istat - Ministero della Giustizia - Indagine 2019 coordinata dall'Università di Salerno su dipendenti Regione Campania P

La disposizione e l'applicazione

Il reato

Reclusione da uno a quattro anni

Il piano Colao

Semplificare le procedure pubbliche

La ricerca

A Salerno soprattutto assoluzioni

Per ripartire secondo Conte occorre tagliare le procedure anche riformando la responsabilità dei funzionari


Su più di 7mila procedimenti definiti da Gip e Gup nel 2018, oltre 6mila sono stati archiviati: questo non evita che la paura di incorrere nel reato limiti i dipendenti pubblici

LA SUPREMA CORTE

B

Contraddittorietà delle regole: è abuso d'ufficio?

Non risponde di abuso d'ufficio il dirigente scolastico che superi l'importo limite per l'affidamento diretto di lavori e forniture stabilito dal decreto interministeriale regolante la specifica materia scolastica se l'entità dell'incarico è comunque sotto la soglia di 40mila euro prevista dal Codice appalti

(Cassazione penale, sezione VI, 19 agosto 2019 n. 36229)

C

Non c'è dolo intenzionale se si persegue l'interesse pubblico

Non costituisce abuso d'ufficio l'affidamento di lavori e forniture in violazione delle regole sugli appalti pubblici se finalizzato esclusivamente al contenimento dei costi e non al vantaggio patrimoniale che l'impresa realizza (Cassazione penale, sezione II, 23 gennaio 2019 n. 10224)

D

L'ingiustizia dell'evento non può coincidere con l'illegalità della condotta

Non sussiste l'abuso d'ufficio se il danno o il vantaggio patrimoniale ingiusto consiste nella mera trasposizione dell'illegalità della condotta, dovendo l'evento corrispondere di per sé a una situazione antigiuridica (Cassazione penale, sezione VI, 25 settembre 2018 n. 58412)

E

Il vantaggio ingiusto deve essere attuale (non potenziale) e determinare un beneficio economicamente apprezzabile

Non integra abuso d'ufficio l'omessa astensione del componente del consiglio comunale alla delibera avente a oggetto una obbligazione per il cui adempimento lo stesso era stato convenuto in giudizio (ancora pendente).

(Cassazione penale, sezione VI, 6 febbraio 2020 n. 12075)

F

La violazione di legge include anche l'articolo 97 della Costituzione ove suscettibile di definire in modo preciso i limiti dell'azione amministrativa

Sussiste il reato di abuso d'ufficio in capo al sindaco che non rinnovi un incarico a responsabile di area per fini ritorsivi e discriminatori in quanto la condotta viola i presupposti dell'attribuzione del potere e l'imparzialità dell'azione.

(Cassazione penale, sezione VI, 21 febbraio 2019 n. 22871)

G

Il danno ingiusto, anche non patrimoniale, può derivare da condotte che determinino una perdita di prestigio e decoro davanti ai colleghi di lavoro

Sussiste il reato di abuso di ufficio del direttore generale che nomini responsabile unico del procedimento (Rup) un dipendente non di ruolo bensì in regime di comando temporaneo, così avvantaggiando indebitamente quest'ultimo e arrecando un danno ingiusto ai tecnici di ruolo.

(Cassazione penale, sezione VI, 18 luglio 2019 n. 44598)

epa

Il premier. --> Tra le misure per la ripresa, Giuseppe Conte

ha annunciato di voler riformare il reato di abuso d'ufficio

Per le amministrazioni rischio impasse