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10/03/2021

Ripartire dall’efficienza

MF - Dario Immordino

ITER PIÙ LUNGHI DI OTTO MESI RISPETTO ALLA MEDIA NAZIONALE
Si possono semplificare gli appalti anche senza l'ennesima rivoluzione delle regole e senza allentare controlli e prevenzione contro corruzione e illegalità Il nodo dei tempi di realizzazione ancora troppo dilatati
Secondo un recente rapporto della Banca d'Italia in Sicilia i tempi di realizzazione delle opere pubbliche risultano superiori di oltre il 60 per cento a quelli medi nazionali, i «tempi morti» tra le diverse fasi dell'iter degli appalti sono più lunghi di 8 mesi rispetto al resto del Paese e occorrono in media 5 anni e 4 mesi per completare una infrastruttura. Ma oltre a un ciclo di realizzazione più lungo, la Sicilia si caratterizza anche per un'elevata quota di opere incompiute sul totale nazionale»: in base ai dati del Ministero delle infrastrutture (fine 2017) e all'ultimo monitoraggio della Regione (2019) le opere incompiute in Sicilia sono oltre 130 (circa un quarto del totale nazionale) per un valore di oltre 400 milioni di euro. Il metodo siciliano Nel 2019 la Regione ha adottato norme che imponevano l'aggiudicazione di tutti gli appalti sottosoglia di lavori pubblici sulla base del criterio del massimo ribasso e prevedevano un metodo di calcolo della soglia di anomalia delle offerte diverso da quello del Codice degli appalti. Questa disciplina avrebbe dovuto garantire l'aggiudicazione delle gare sulla base di offerte «sostenibili», correggendo il sistema previsto dal Codice degli appalti che, a causa dell'alto numero di concorrenti, fa somigliare l'esito delle gare a un sorteggio tra offerte sul filo del millesimo di punteggio. Queste norme sono rimaste in vigore per circa 18 mesi, durante i quali le gare aggiudicate con il «metodo siciliano» (circa 200) hanno generato un tasso molto contenuto di contenzioso. La riforma siciliana degli appalti, però, è stata recentemente censurata dalla Corte costituzionale, poiché le regole sulla presentazione e sulla valutazione delle offerte, sullo svolgimento e sull'aggiudicazione delle gare rientrano nella competenza esclusiva del legislatore statale in materia di concorrenza. L'inibizione della potestà legislativa regionale non significa, tuttavia, che la Regione non possa adottare misure per rendere più efficiente la filiera degli appalti siciliani. I dati disponibili certificano, infatti, che i ritardi nel completamento degli appalti si devono ad una vasta congerie di criticità concernenti l'organizzazione e l'attività burocratica, che riguardano principalmente le fasi precedenti e successive all'aggiudicazione. I tempi di attraversamento nel mirino Secondo i rapporti del nucleo di valutazione dell'Agenzia per la coesione territoriale «oltre la metà della durata dei lavori (il 54,3 per cento) è dovuta ai cosiddetti «tempi di attraversamento», tempi morti tra la fine di un procedimento e l'inizio di quello successivo. In altri termini se si impiegano 5 anni a realizzare un'opera quasi tre sono «assorbiti» dagli adempimenti di passaggio tra le varie fasi: programmazione finanziaria, progettazione tecnica, gara ed aggiudicazione, esecuzione delle opere. Un recente rapporto della Banca d'Italia sugli investimenti pubblici chiarisce poi che la fase più lenta dell'iter degli appalti non è quella delle gare ma quella della progettazione., poiché se ci sono errori di progettazione si rendono necessarie le cosiddette varianti, modifiche al progetto che generalmente aumentano i costi delle opere e richiedono tempi lunghi. Lo stesso rapporto evidenzia che, nonostante tutte le criticità, la fase dell'aggiudicazione delle gare risulta comunque più veloce anche di quella concernente l'esecuzione dei lavori, poiché i contenziosi e contrasti che spesso insorgono tra l'Amministrazione e gli appaltatori rallentano notevolmente la realizzazione delle opere. Gli appunti della Corte La Corte dei conti ha di recente rilevato che le principali criticità del sistema degli appalti riguardano carenze nella programmazione delle spese, criticità riguardo alla scelta delle procedure di aggiudicazione, «varie irregolarità gestionali», «una dinamica lenta nello spendere risorse per gli investimenti», vari casi di ritardo nell'avvio dell'iter di affidamento di servizi necessari, eccessiva frammentazione delle stazioni appaltanti, difficoltà di aggiudicazione delle gare svolte dai soggetti aggregatori (come le centrali di committenza), contrasti tra norme di spending review e attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni, difficoltà da parte delle stazioni appaltanti di applicare correttamente la normativa, problematicità nella fase dell'esecuzione degli appalti. Ciò dimostra che si può accelerare la realizzazione delle opere pubbliche e migliorare la capacità dell'amministrazione di spendere presto e bene anche senza modificare il regime delle gare, alleggerendo la miriade di adempimenti e passaggi politico - burocratici che ingolfa i piani di investimenti pubblici, correggendo le prassi contabili che rallentano o impediscono la spesa anche in relazione a risorse disponibili, intervenendo sulle forme di inefficienza nella programmazione delle opere e nella gestione delle procedure e delle risorse, che costituiscono le cause principali dei tempi biblici per la realizzazione delle opere. Le competenze regionali e quello che bisogna fare Si tratta di interventi che rientrano nelle competenze regionali e in certi casi non richiedono l'adozione di nuove norme, ma piuttosto la corretta attuazione di quelle esistenti: concentrazione dei livelli di progettazione, razionalizzazione delle procedure autorizzatorie a monte delle gare, digitalizzazione degli appalti, possibilità di aggiudicare le gare senza pubblicare i bandi (in presenza di determinate circostanze), ricorso ad autodichiarazioni e controlli ex post, semplificazione e accelerazione della procedura di valutazione dell'interesse archeologico e delle fasi di verifica preventiva della progettazione e approvazione dei relativi progetti, intensificazione del ricorso alle procedure semplificate previste dalle direttive europee e dal codice degli appalti che favoriscono un dialogo forte e diretto tra impresa, mercato e pubblica amministrazione e consentono di utilizzare capitali e knowhow dei privati per realizzare le opere pubbliche, ma che in Sicilia vengono utilizzate molto meno rispetto alla media europea. Bisogna inoltre strutturare efficaci strumenti di monitoraggio dello stato di avanzamento degli investimenti e dei lavori, promuovere la valorizzazione dei concorsi di progettazione e di metodi e strumenti elettronici in grado di migliorare la qualità della progettazione (quali il Building Information Modeling), garantire con incentivi e sanzioni l'adozione delle linee guida standardizzate per la valutazione degli investimenti pubblici, favorire la qualificazione delle stazioni appaltanti, fornendole di strutture adeguate e personale preparato attraverso programmi di formazione professionalizzazione e specializzazione delle risorse umane e di ammodernamento dell'organizzazione burocratica. Bisogna inoltre garantire che le numerose deroghe al regime degli appalti introdotte dal cd decreto semplificazioni e le norme di deresponsabilizzazione dei dipendenti pubblici non comportino la proliferazione degli episodi di corruzione, degli sprechi e delle irregolarità negli acquisti pubblici. Le verifiche dell'Anac hanno, infatti, evidenziato proliferazione degli affidamenti diretti, difformità dei servizi eseguiti rispetto a quelli appaltati, prodotti non certificati, ed in Sicilia appena il 26,5% dei 63 milioni di euro spesi tra marzo e aprile per l'acquisto di forniture e servizi sanitari «anti- Covid» sono stati affidati attraverso le procedure centralizzate previste. Per prevenire simili effetti è indispensabile garantire la digitalizzazione delle gare e il rispetto delle norme sulla trasparenza, che facilitano i controlli, adottare adeguati indicatori di performance dei dipendenti pubblici, rendere efficienti i procedimenti disciplinari. (riproduzione riservata)