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30/04/2021

QUALE MERCATO? REGOLE E RISORSE

Libero - EDOARDO BIANCHI

Siamo in piena terza ondata ed abbiamo compreso che solo con l'intervento dei vaccini riusciremo, si spera, ad uscire da questo lockdown altalenante. Due, peraltro sotto diverse prospettazioni ma entrambe destinate a portare sollievo, sono le buone notizie: da una parte l'avvio della campagna vaccinale e dall'altra l'imminente avvio del Recovery Pian. Intendiamoci, solo dopo aver portato sotto controllo la situazione sanitaria sarà possibile ipotizzare la ripresa del Paese, ma nel frattempo è doveroso individuare le condizioni migliori per farci trovare pronti alla ripartenza. Paese che non potrà ripresentarsi con le medesime caratteristiche e peculiarità del periodo ante pandemia ma che dovrà "sfruttare" il covid per rinascere migliore, perché rifondato su basi diverse. Occorre una maggiore discontinuità negli obiettivi di trasformazione perché l'obiettivo non deve essere "ricostruire" quello che c'era, ma "rigenerare" il Paese investendo nelle sue enormi potenzialità e affrontando le sue fragilità. Tutti dobbiamo assumere un atteggiamento diverso se vogliamo che si cambi veramente; per fare questo è necessario condividere una analisi di cosa ha caratterizzato il quotidiano, per lo meno degli ultimi anni, nella vita del nostro Paese. Solo facendo tesoro della analisi del passato potremo impostare proficuamente le prossime opzioni. Serve una visione di Paese, di crescita, di economia, di Società di cui il Recovery Pian costituisca il tramite per realizzarla, non un assemblaggio di vecchie idee impolverate da anni di soffitta. Come ANCE proviamo, per le materie di nostra diretta competenza, a fornire contributi nel rispetto di quanto già peraltro indicato nelle varie audizioni parlamentari e nei vari dibattiti pubblici; auspici mai ascoltati dal decisore pubblico perennemente impegnato in annunci elettorali. Occorre che sia preliminarmente individuato il terreno di giuoco e che siano stabilite le regole di ingaggio; questa incombenza è di competenza della mano pubblica che unica può garantire la migliore autonomia ed imparzialità rispetto ai fini da raggiungere, tutelando l'imprescindibile equilibrio sociale e ponendo alla base del proprio agire il bene comune. Il legislatore, in piena autonomia, sentiti i vari stakeholders (se lo ritiene), deve individuare il perimetro entro cui muoversi. Per quanto riguarda il settore delle Infrastrutture, lo ribadiamo, servono regole e risorse certe; negli ultimi anni non abbiamo avuto certezza né di regole né di risorse. i. Il passato, la analisi Quanto alle regole a partire dal 1994, nascita della "legge 109 Merloni", ad oggi il legislatore ha adottato oltre 550 provvedimenti che intervenivano sulla materia delle opere pubbliche. In ognuno dei 300 mesi degli ultimi 25 anni abbiamo avuto circa 2 provvedimenti al mese che modificavano, riscrivendola, la materia dei lavori pubblici. Non solo. Paradossale dimostrazione di questo stato di confusione è testimoniato dalle vicende relative al Codice 50. Il Codice 50 di fatto non è mai entrato completamente a regime perché sin da subito il legislatore ha disposto deroghe (G7 Taormina, Universiadi e mondiali vari) e perché diversi istituti (commissari di gara, qualificazioni stazioni appaltanti, linee guida ANAC ...) non hanno trovato attuazione. Soprattutto la discrezionalità lasciata in capo alle stazioni appaltanti non è stata da queste ultime esercitata per il timore della incombenza della contestazione del reato di abuso di ufficio e/o della responsabilità erariale. In poche parole il Codice ha fallito, è innegabile; anche diversi amministratori locali di recente hanno confermato una sua difficoltà applicativa. A chi chiedesse oggi quale sia la legge vigente in materia di contratti pubblici si troverebbe davanti ad un testo determinato dalla contaminatio di non meno di 7 atti normativi, oltre alle direttive europee: una mostruosità. Infatti hanno ancora cittadinanza nel nostro ordinamento alcuni articoli del Codice De Lise ex D.lvo 163/2006 - del Regolamento ex DPR 207/2010 - del Codice 50 ex D.lvo 50/2016 - di alcune linee guida - del decreto Sbocca cantieri - del decreto Semplificazioni - del mille proroghe. Basta questo dato, non servono altre testimonianze; una giungla inestricabile dove solo a pochi sacerdoti è data la possibilità di muoversi con (relativa) sicurezza. Ci meravigliamo poi se la dottrina e la giurisprudenza non riescono a fornire un indirizzo univoco, come potrebbero? Da chi continua a difendere gattopardianamente la bontà del Codice 50 vorremmo sapere perché ha votato in Parlamento i provvedimenti sopra rammentati che, unitamente alla esplosione della figura eccezionale del "commissario straordinario", hanno determinato la morte definitiva dello stesso Codice. L'istituto del "commissario straordinario" costituisce la certificazione più cristallina del fallimento delle norme esistenti; tale figura, benché fosse stata prevista con lo Sblocca cantieri (estate 2019) e confermata con il Semplificazioni (estate 2020), ad oggi, benché prossimi all'estate 2021, è ancora sulla carta: la nomina ed entrata in campo, sotto un profilo operativo, dei primi 58 commissari non è ancora avvenuta. Ci chiediamo quale sia il senso e la ratio che sottende alla scelta di una figura eccezionale che, in forza della straordinaria emergenza, per agire in deroga pressoché a tutto abbia bisogno di oltre 30 mesi per iniziare ad operare. Quale urgenza può attendere 30 mesi? L'istituto del "commissario straordinario" è stato inoltre contemplato per la fase di gara ed esecuzione dei lavori ma non è qui che si annidano le maggiori difficoltà in termini di lungaggini che invece sono connesse alla fase a monte della gara. Quella fase cioè dove si raccolgono tutte le varie autorizzazioni necessarie alla approvazione degli elaborati progettuali. La deregulation dei provvedimenti degli ultimi tempi rappresenta una deriva particolarmente pericolosa, sono mesi che inascoltati lo denunciamo. Vorremmo non assistere oltre a questo triste giuoco delle parti mentre il Paese affonda, non vi è più tempo; gli operatori del settore (committenti, imprese, professionisti) non sono in grado di conoscere la norma da applicare. La normativa europea sicuramente ci corre in aiuto perché i principi europei hanno sempre trovato accoglimento nella nostra legislazione rappresentandone, anzi, il presupposto. Il Codice 50 è costituito, nella sua ossatura essenziale, proprio dalla disciplina europea. Non tutte le norme europee, però, sono self executing ma necessitano di adattamenti alla disciplina italiana. In più vi sono diversi temi afferenti l'appalto pubblico (disciplina delle associazioni temporanea di impresa, inviti e rotazioni nelle procedure negoziate, collaudo dei lavori ...) che la previsione europea non tratta direttamente ma che lascia alla disciplina della singola stazione appaltante. La norma europea da sola non può costituire la soluzione del nostro problema ma necessariamente costituisce il presupposto da cui partire purché sia poi integrata e declinata secondo le necessarie scelte operative per cui opterà il nostro legislatore, senza esagerare. Dobbiamo tener conto inoltre della evoluzione, avvenuta nel corso dei tempi, della qualità delle direttive europee; mentre le prime avevano come finalità principale la salvaguardia della concorrenza quelle successive si sono via via arricchite di nuove e più complesse finalità quali la tutela ambientale, la tutela del lavoro, la lotta alla corruzione, la tutela sociale. In Europa la situazione è diversa perché abbiamo poche e qualificate stazioni appaltanti mentre qui in Italia si contano oltre 40.000 centri di spesa da tempo sotto organico o che vivono nella perenne incertezza della loro esistenza quali ad esempio le Provincie. Queste ultime, con cadenza quadriennale (olimpica, verrebbe da dire), subiscono in alternanza ipotesi di soppressione o potenziamenti rimanendo sempre responsabili comunque di incombenze, per lo meno manutentorie, nella quasi completa assenza di risorse umane ed economiche. Quanto alle risorse è innegabile che quelle destinate alla realizzazione di infrastrutture hanno patito difficoltà tali da far temere una loro esistenza concreta, che rappresentassero cioè meri appostamenti contabili. Ricordiamo alcuni dati economici che ci aiutano ad inquadrare e fotografare correttamente il tema delle risorse. La Legge di Stabilità 2020 prevedeva circa 20 miliardi di euro per nuovi investimenti, ma a fine anno 2020 non erano stati prodotti i relativi decreti attuativi e quindi tali risorse sono rimaste sulla carta. Viene da chiedersi se vi fossero veramente. Le risorse comunitarie del Fondo Coesione Sviluppo 2014/2020 (circa 54 miliardi di euro), stanziate nel 2014, sono state impegnate solo per circa 24 miliardi e di queste solo 6 miliardi sono stati effettivamente spesi; addirittura 30 miliardi non sono stati neppure impegnati. Solo grazie alla disponibilità della Europa ci è stato concesso un termine suppletivo (dicembre 2023) per utilizzare le risorse non ancora impegnate. La Legge di Stabilità 2021 (capitoli 1036/1050) è fatta con il 60% di risorse non disponibili ma attinte al Recovery Pian. Le risorse comunitarie del Fondo Coesione Sviluppo 2021/2027 (circa 50 miliardi di euro) sono stati già tirate per circa 20 miliardi. Il Parlamento ha infatti approvato 7 scostamenti di bilancio che sono superiori per importi alla intera disponibilità del Recovery Pian: circa 140 miliardi nel biennio 2020/2021 (peraltro non ancora finito e proprio in questi giorni si parla di un deficit aggiuntivo di altri 15/20 miliardi) e circa 300 miliardi a valere nel periodo 2021/2026. E inutile inoltre ricordare la sconsiderata tendenza degli ultimi dieci anni dove, sia a livello centrale che periferico, si è privilegiata la spesa in conto esercizio rispetto a quella in conto capitale. Dobbiamo fare tesoro e massimizzare la attuale sospensione del patto di stabilità (che non sarà eterna) e le opzioni che il temporary frame work ci offre. Una ultima considerazione sul tema: è oramai sempre più rilevante il supporto economico, diretto ed indiretto (acquistando titoli pubblici) che proviene dalla Europa nella formazione del nostro equilibrio di bilancio. È singolare che, in un Paese dove oltre il 50% della attività della Consulta è destinata a dirimere controversie sul perimetro delle competenze tra organi centrali ed organi periferici dello Stato (titolo V della Costituzione), nessuno evidenzi la criticità di un bilancio così caratterizzato da risorse estere. Usciti dalla emergenza dovremmo forse occuparci del tema della "sovranità" con un habitus differente. 2. Il futuro, le proposte Quanto alle regole. Dobbiamo agire in contemporanea su due fronti, con attenzione sia all'oggi che al domani. Abbiamo un Semplificazioni che non è ancora riuscito a dispiegare i propri effetti, ci chiediamo che senso abbia parlare di un nuovo Semplificazioni bis: non possiamo ogni 6 mesi mutare le norme che regolano un settore così delicato. Il limite anzi del Semplificazioni è la deregulation, talmente spinta che le stazioni appaltanti non riescono ad applicarla. Vi sono prescrizioni, quali "il solo rispetto della norma penale, della norma europea e delle previsioni per combattere le infiltrazioni mafiose", che pongono problemi operativi alle stazioni appaltanti. Occorrono quindi alcuni provvedimenti attuativi adottati dal Presidente del Consiglio dei Ministri che consentano un immediato atterraggio dei finanziamenti ed apertura dei cantieri. Anche di recente, quando ANCE è stata audita dalle varie commissioni parlamentari in tema di PNRR, abbiamo dettagliatamente formulato, in maniera analitica, le nostre proposte a cui rimandiamo e che qui richiamiamo integralmente. Riteniamo come ANCE che qualsiasi proposta, nel brevissimo, non possa prescindere da due punti di riferimento: a) la data del 2023 entro cui il 70% delle risorse del Recovery dovranno essere impegnate; b) la consistenza progettuale delle principali opere contenute nel PNNR. Si cominci ad applicare il dettato del Semplificazioni e da qui a fine anno si lavori ad una nuova legge sui contratti pubblici, più snella e maggiormente equilibrata di quella attuale, contenente le regole e i principi comuni per lavori, servizi e forniture. Occorre poi a valle un Regolamento espressamente dedicato ai lavori pubblici; vi è un lavoro già realizzato dalla "commissione Greco" che da mesi è stato consegnato e di cui si sono perse le tracce. La razionalizzazione e qualificazione dei centri di spesa unitamente alla creazione di un rating di impresa che si basi su requisiti reputazionali qualitativi ed il definitivo abbandono della cultura del sospetto, che si estrinseca attraverso il ribaltamento del principio costituzionale della "presunzione di innocenza, in presunzione di colpevolezza", costituiscono i pilastri ineludibili da cui ripartire. Quanto alle risorse. Il Paese oltre ad essere allo stremo in termini di sicurezza del territorio è allo stremo in termini contabili perché abbiamo un debito pubblico di oltre 2.600 miliardi ed un rapporto debito/pil intorno al 160% (prima della pandemia girava intorno al 130%). Abbiamo la necessità contemporanea (purtroppo) di ammodernare e mettere in sicurezza il patrimonio esistente e di far ripartire il PIL perché altrimenti resteremo sempre condizionati da una esposizione debitoria che si sta avvicinando al punto di non ritorno, prossima allo strangolamento. Proponiamo che vengano destinate ad Investimenti quante più risorse possibili del Recovery Pian senza esitazioni e/o alchimie contabili di giro tra risorse aggiuntive e risorse sostitutive. In una prima fase devono essere, le risorse, esclusivamente aggiuntive per rispettare i tempi imposti dalla Europa ma quelle nazionali, che vengono oggi sostituite, devono rappresentare investimenti certi come volano per la seconda fase. Se venissero destinate alla copertura del debito precedente e/o alla sostituzione per opere precedentemente finanziate ci troveremo tra qualche anno a pagare un conto salatissimo non trovando (giustamente) più alcuna sponda in Europa. Serve avere un quadro definito, per le infrastrutture, di quali siano le risorse effettivamente disponibili almeno nel prossimo quinquennio nel rispetto di quanto previsto dalla legge di stabilità 2021, dal Fondo di coesione e sviluppo 2014/2020, dal Recovery, dal Fondo di coesione e sviluppo 2021/2027. Non è questa la sede, ma è opportuno evidenziare la strategicità dell'oramai prossimo Documento di Economia e Finanza (DEF) atteso che la legge di stabilità 2021 è stata redatta attingendo a piene mani alle disponibilità provenienti dalla Europa per non innalzare ancora il livello del debito pubblico. Quanto alle infrastrutture su cui investire queste dovranno essere di due tipi: materiali ed immateriali. Di certo la infrastrutturazione organica del Paese deve essere programmata e, soprattutto, attuata con uno spirito nuovo perché è incontrovertibile che gli investimenti pubblici determinano una crescita del PIL maggiore della crescita del debito contribuendo a contrarre il rapporto debito/PIL. Sicuramente deve essere privilegiato, anche sotto un profilo di compatibilità temporale, il completamento dei grandi collegamenti ferroviari che dovranno rappresentare la nuova intelaiatura del Paese sia in termini di collegamenti nord/sud che est/ ovest e la nuova intermodalità portuale. Un dato solo basta inequivocabilmente a testimoniare lo stallo, sul versante infrastrutture, che ha caratterizzato il nostro sviluppo: nei nove varchi alpini nel 1967 transitavano circa 19 milioni di tonnellate di merci, mentre nel 2019 sono transitate oltre 150.000.000 tonnellate di merci, sempre dagli stessi nove varchi. In aggiunta occorre un pluriennale piano di messa in sicurezza del patrimonio esistente (città, viabilità, ospedali, scuole, viadotti, gallerie, opere idriche ...). Si badi bene, non vi è alcun contrasto con il principio del "do no significant harm" perché non si richiederebbe alcun nuovo consumo del territorio ma la sola messa in sicurezza e tutela di ciò che è già esistente. Peraltro sul tema della realizzazione di nuove infrastrutture viarie da una attenta lettura della proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio dello scorso febbraio in nessuna parte si evince un divieto in tal senso. Perché la previsione dell'articolo 19, letta di concerto con i coefficienti riportati nell'Allegato VI, evidenzia solo il ruolo meno impattante della rete ferroviaria ma non preclude possibili proposte di reti viarie che, se supportate dalla VIA, non possono in nessun modo essere escluse. Le regole europee infatti consentono interventi di manutenzione per migliorare, ammodernare o mettere in sicurezza l'infrastruttura, in un'ottica di sviluppo sostenibile. I provvedimenti adottati dall'Unione europea prevedono la possibilità di includere nel Recovery Pian progetti di manutenzione, sulla base di una valutazione caso per caso. Per essere ammissibile, un progetto di manutenzione deve essere legato ad un miglioramento, un ammodernamento o una messa in sicurezza dell'infrastruttura, in chiave di sviluppo sostenibile. Ad esempio, il progetto deve consentire una maggiore resilienza ai cambiamenti climatici, nel rispetto dei criteri di sviluppo sostenibile, prevedere una digitalizzazione volta a migliorare la sicurezza attraverso la rilevazione della stabilità dell'infrastruttura (ponti, viadotti, gallerie, ecc.), oppure essere combinato con misure quali la costruzione di punti di ricarica elettrica e di punti di rifornimento di idrogeno. Da altra parte il concetto di manutenzione viene quindi ripreso negli orientamenti per gli Stati membri per la redazione dei Piani di ripresa e resilienza adottati dalla Commissione europea a metà gennaio'nella sezione " Costi ricorrenti e non ricorrenti viene citato come esempio proprio la manutenzione delle infrastrutture: «Di norma, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza dovrebbe finanziare solo i costi di natura non ricorrente e che rientrano nell'orizzonte temporale del piano di ripresa e resilienza. L'articolo 5 del regolamento stabilisce che il sostegno del Dispositivo non deve, se non in casi debitamente giustificati, sostituire le spese di bilancio correnti a livello nazionale. Ciò vale sia per le spese amministrative, come i costi delpersonale, sia per i costi operativi. Per esempio, i costi di manutenzione delle infrastrutture di natura ricorrente non sarebbero ammissibili, magli investimenti in ammodernamenti, compresa la manutenzione molto pesante 0 in arretrato, dovrebbero poter essere sostenuti, caso per caso, nell'ambito della Recovery and Resilience Facility». In aggiunta a quanto precede, la possibilità di intervenire con progetti di manutenzione è inoltre prevista nella bozza di PNRR italiano approvato dal Consiglio dei Ministri a metà gennaio. II PNRR approvato dal Consiglio dei Ministri infatti individua un'apposita missione (n. 3) denominata "infrastrutture per una mobilità sostenibile". Con essa si prevede di: - realizzare un sistema infrastrutturale di mobilità moderno, digitalizzato e sostenibile dal punto di vista ambientale; - introdurre sistemi digitali di monitoraggio da remoto per la sicurezza delle arterie stradali e conseguenti urgenti opere per la messa in sicurezza arterie stradali, ponti e viadotti ammalo rati; - investire per un sistema portuale competitivo e sostenibile dal punto di vista ambientale per sviluppare i traffici collegati alle grandi linee di comunicazione europee e valorizzare il ruolo dei Porti del Sud Italia nei trasporti infra-mediterranei e per il turismo. Il progetto si propone soprattutto un aumento della digitalizzazione per gestire i flussi di traffico e pianificare le attività di manutenzione e messa in sicurezza in modo smart ed economico, oltre che ad aumentare notevolmente la resilienza della rete stessa. Presupposto di partenza è l'insufficiente conoscenza dello stato manutentivo di ponti, viadotti e gallerie, che va a sommarsi con un'incertezza sulla proprietà e sulla responsabilità manutentiva delle opere che interferiscono sulla rete primaria, rischiano di depotenziare gli ingenti investimenti che il Paese ha programmato. In forza di quanto precede è chiaro che il PNRR non esclude dagli ambiti di intervento le manutenzioni. E indiscutibile, servono investimenti, scelga il legislatore in quale campo, che coniughino la ripartenza con una maggiore equità e coesione sociale perché la unica risposta non potrà essere la cassa integrazione per tutti. Talmente compromessa già ante pandemia era la nostra situazione che solo una molteplicità di azioni, su diversi livelli, ci consentirà di tornare ad essere competitivi, attrattivi ed in linea con la grande tradizione culturale che i nostri Padri ci hanno consegnato. Poniamoci tutti genuinamente al servizio del Paese senza coltivare interessi di parte perché solo così sarà possibile sconfiggere la pandemia sanitaria ed economica. Serve ora, non domani, uno scatto di orgoglio e responsabilità: ANCE è presente.

Foto: Vice Presidente ANCE con delega ai lavori pubblici