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23/02/2021

Perché il “modello Genova” non funziona per il Recovery

Domani - ALBERTO MASSERA E FRANCESCO MERLONI

RISTRUTTURARE LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
giuristi Una normativa sovrabbondante e incerta, unita alla scarsa capacità delle amministrazioni come operatori sul lato della domanda nel mercato dei contratti pubblici. Sempre più spesso queste sono indicate come le cause principali della crisi degli appalti pubblici, così rilevanti sia per il buon andamento dell'economia che per il livello di benessere della collettività. Azzeramento del codice dei contratti pubblici e adozione sempre più estesa del "modello Genova" vengono spesso avanzate come rimedio alla crisi. Soluzioni radicali, perché poste nella prospettiva di una deregulation della materia e dell'affidamento pressoché totalizzante sulle capacità degli operatori economici (pre)individuati. Soluzioni non corrette, come ha di recente evidenziato anche il presidente del Consiglio di stato, per ragioni istituzionali e di sistema. La materia dei contratti pubblici è ormai "europeizzata": una disciplina nazionale di recepimento della normativa Ue è necessaria, e lo è anche perché le direttive del 2014 rimettono per molti temi agli stati nazionali le specifiche soluzioni regolatorie, nel quadro dei principi generali. La sola applicazione diretta della regolazione Ue non è quindi sufficiente. La celere ricostruzione del ponte Morandi è stata resa possibile da un provvedimento legislativo ad hoc, che espressamente sottraeva quell'intervento eccezionale (e come tale tollerato dalla Ue) a ogni vincolo normativo, ma che non doveva risolvere i limiti tipici delle opere pubbliche (conflitti sulle localizzazioni, scarsa qualità della progettazione). Quindi un modello non ripetibile tout-court, che corrisponde a una prospettiva di fondo non condivisibile: l'adozione di una logica (durevolmente) emergenziale e derogatoria, che non introduce quegli anticorpi in grado di contrastare le ragioni reali della crisi, inseguendo una semplificazione illusoria e incerta. Quella prospettiva non porta lontano, soprattutto se non si accompagna a un contestuale forte investimento nel rafforzamento del sistema delle pubbliche amministrazioni che negli ultimi tre decenni ha subito un grave processo di impoverimento, soprattutto quanto alla disponibilità di adeguate risorse di personale, conoscitive e tecniche. L'alternativa Si possono utilizzare al meglio le risorse del Pnrr, creando le condizioni organizzative di una maggiore qualità delle amministrazioni. Il codice del 2016 era stato lungimirante, puntando sull'aggregazione degli acquisti e sulla qualificazione delle stazioni appaltanti come rimedio alla polverizzazione della domanda pubblica, che andrebbe ripreso con forza, puntando a un rafforzamento di province, città metropolitane e comuni capoluogo di provincia, per un totale di 200 stazioni appaltanti qualificate operanti per tutte le amministrazioni pubbliche di dimensione locale (molte province già lo fanno, ma con pochissimi mezzi). Si tratta di reclutare, mediante concorsi accelerati, con priorità per i candidati con titoli di studio elevati e con costi a valere sul Fondo di 25 tecnici qualificati, personale da assegnare a ciascuno dei 200 centri, con retribuzioni sostenute dal Fondo per tre anni; formare sul campo il personale reclutato; digitalizzare velocemente tutte le fasi in cui si articola una operazione contrattuale, a cominciare dalla progettazione delle opere, servizi e acquisti di forniture; dare piena implementazione e interoperabilità delle banche dati pubblici rilevanti in materia. In questo modo il sistema amministrativo, con un costo sicuramente inferiore al miliardo di euro, disporrebbe di stazioni appaltanti in grado di dialogare con gli operatori economici in ogni fase della vicenda contrattuale (come vogliono le stesse direttive Ue) e in una prospettiva unitaria, dalla fase dell'aggiudicazione (dove prevale il momento competitivo) alla fase dell'esecuzione, dove prevale il momento collaborativo e dove pure si crea la maggior parte del contenzioso. Senza bisogno di ricorrere ad improvvisate gestioni commissariali, laddove invece una attenta applicazione delle regole di trasparenza garantirebbe la tenuta globale del sistema. © RIPRODUZIONE RISERVATA