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30/04/2021

LIBERALIZZAZIONE E DEMOCRAZIA DUE FACCE DELLA STESSA MEDAGLIA

Libero - CLAUDIO ZUCCHELLI

L'analisi della situazione economica e politica del nostro Paese conduce sempre ad evidenziare il ruolo preponderante, quasi esclusivo, della burocrazia nelle inefficienze del sistema. Tuttavia, per quanto fondata sia la critica alla burocrazia, essa è insufficiente a comprendere la situazione generale perché si concentra sulle conseguenze e le scambia per le cause. Sino ad oggi, le c.d. "riforme" sono consistite in pure enunciazioni di obiettivi o banali riformette miranti ad eliminare certificati, istituire sportelli unici, cambiare nome alle autorizzazioni chiamandole SCIA o DIA o quant'altro. Utili, ma non risolutivi. La conseguenza è che le così dette riforme sono regolarmente fallite nell'obbiettivo ambizioso di riformare l'ordine economico nella sua complessità. Di fatto, hanno seguito una logica interna al medesimo processo burocratico e non hanno inciso sulle cause che sono esterne. Tali cause sono all'origine al contempo sia della crisi che affligge il nostro ordine economico, sia della medesima burocrazia. In altri termini, crisi e burocrazia nascono dal medesimo parto di un Paese malato di statalismo. LUDWIG VON MISES ( Burocrazia , 1945, rist. 1962, forse il più lucido e acuto studioso del fenomeno) ci ricorda che la burocrazia è necessaria e ineliminabile là dove gli uomini costituiscano una organizzazione votata al raggiungimento di obbiettivi comuni. L'organizzazione necessita di regole e la burocrazia, il burocrate, non sono altro che persone deputate a rispettare e fare rispettare le regole. E così accade per lo Stato. Von Mises precisa anche, però, che la ipertrofia della burocrazia diviene inevitabile nel momento stesso in cui lo Stato abbandona una visione "di mercato" dei rapporti tra i consociati, ove i bisogni e gli interessi dei singoli privati trovano uno spontaneo equilibrio sotto l'egida della legge, e abbraccia viceversa una visione collettivista e interventista, in nome di bisogni non più considerati appartenenti ai singoli, ma propri della collettività personalizzata, perciò pubblici. Non ci troviamo più dinanzi ad una Società Aperta ove la persona si autodetermina liberamente, tenendo conto delle sue possibilità e aspettative, ma in una società chiusa, ove la Collettività decide quali siano i bisogni e le aspettative "giuste" e ne concede la soddisfazione, regolandoli in nome di una entità astratta, la collettività appunto. Diversamente dalla società di mercato, che è fondata su uno sviluppo a-teleologico, un ordine spontaneo che si realizza in un processo costante affidato alle scelte individuali, la società collettivista è interventista perché teleologica. Fondata sulla apodittica pubblicizzazione di determinati fini, ne assume la gestione in maniera intenzionale, e pretende di raggiungere il risultato con un metodo razional-costruttivista (VON HAYEK) cioè imponendo norme, leggi, regolamenti che vorrebbero cambiare la realtà. Da ciò la vocazione autoritaria, punitiva, giustizialista di un tale tipo di società. Lo strumento cardine per far ciò è ovviamente il burocrate. Il burocrate è un "funzionario", perché agisce non per sé ma "in funzione" di un interesse altrui (della collettività). Il suo compito è rispettare e far rispettare le norme di comportamento per raggiungere gli obbiettivi pubblici che la Politica ha individuato. Ne consegue che in un sistema economico interventista la burocrazia diventi potente e ipertrofica proprio perché si rende necessaria una sovrabbondanza di norme minute di comportamento, sia per regolare le attività dei cittadini, sia per regolare gli adempimenti degli stessi burocrati nell'applicare le regole. Concludendo su un primo punto, non possiamo non accettare che per perseguire un obbiettivo collettivo sia necessario un minimo di apparato e di procedure burocratiche, ma la visione omnicomprensiva e dirigista della società introduce un numero sproporzionato di obbiettivi e attività che definisce pubblici e ciò incide sulla quantità della burocrazia e a cascata sulla qualità del rapporto burocrazia/cittadino che finisce con identificarsi nel rapporto autorità/libertà. Nessuno conosce a fondo la struttura della burocrazia, e fin dove essa si spinga, nemmeno il burocrate. Essa è sterminata, un vero nodo gordiano. Ma nessuno ha mai sciolto il nodo di Gordio, solo ALESSANDRO IL GRANDE, ne è venuto a capo, con un colpo di spada. Dunque non semplificare, ma eliminare. Infatti, il punto di caduta del sistema, in realtà, non è come il burocrate gestisca questo potere ma il fatto stesso che egli abbia il potere. Semplificare (qualunque cosa voglia dire questo verbo incerto) non serve a nulla. Occorre eliminare, non semplificare, le procedure burocratiche e ciò si raggiunge solo invertendo la tendenza alla costruzione di una società dirigista. Emerge cosi la vera causa della crisi dell'ordine economico, che non è la burocrazia in sé, ma la pubblicizzazione della società che ne costituisce il presupposto e al contempo lo scopo. Ciò vale per le funzioni primarie dello Stato: quella di costruzione di opere pubbliche e quella di erogazione dei servizi pubblici (in senso stretto come i trasporti, ma anche la previdenza, l'assistenza sociale e sanitaria, i sussidi, la difesa, la giustizia etc.) e infine quella di regolazione del mercato. Proprio nella organizzazione e gestione dei servizi si coglie il paradigma della distorsione delle attività puramente private. Si gestisce e soddisfa con mezzi e mentalità pubblicistiche uno squisito bisogno privato regolabile in realtà dal mercato. Nel settore della regolazione di mercato, poi, ancora maggiore è il bisogno interventista di regolare, controllare, costringere nei giusti binari l'attività economica e industriale della società pianificata o almeno programmata, che subisce la regolazione ma non la condivide, e al contempo minuziosamente sovrintendere alla attività dei burocrati, ad evitarne la corruzione e garantirne la fedeltà agli obbiettivi. Lo studio globale a livello mondiale esperito dalla Heritage Foundation, sul tasso di liberalizzazione e libertà delle società nazionali, registra il peso degli oneri amministrativi derivanti dal peso burocratico, misurandolo in un parametro definito "libertà di impresa". Orbene, per il periodo dal giugno 2019 al giugno 2020, l'ultimo disponibile, su base 100 tale indice è per l'Italia di 68,1 collocandosi al 74 0 posto della graduatoria mondiale su 186 Paesi. Vi è da osservare che tra i 73 Paesi anteposti al nostro sono da annoverare tutti quelli europei tranne Malta, Spagna, Bulgaria, Polonia, Romania, Croazia, Slovacchia, oltre agli Stati Uniti, vale a dire i competitori naturali. Il parametro relativo alla libertà di impresa si fonda principalmente sugli oneri amministrativi incombenti sulle varie fasi della intrapresa: nascita, gestione e chiusura i quali si traducono in veri costi di gestione ed in allungamento dei tempi, anche essi produttori di costi notevoli. Essi sono misurati in base al sistema di misurazione europeo denominato EU-Standard Cost Model (EU-SCM) e risultano, in media, per le piccole inprese pari al 3% del fatturato, nella media generale delle imprese al 1,2%. La vera parola d'ordine, per affrontare il problema, è dunque: liberalizzare. Il mostro della burocrazia genera corruzione. E inevitabile che ove si frapponga alla soddisfazione di un bisogno il rispetto di una regola (sia pure utile e accettabile) ciò costituisca un ostacolo per il cittadino, rappresentato quanto meno dal dover tenere conto anche di altri interessi che la norma protegge. Ed è inevitabile che ciascuno cerchi di evitare tale ostacolo anche con mezzi fraudolenti e affrontando, fin quanto conviene, il costo di una corruzione. La burocrazia si fonda su procedimenti, una serie di passaggi successivi che vanno dalla manifestazione del bisogno (ad es. attraverso una istanza) sino alla emanazione del provvedimento o comune al comportamento della PA satisfattivo dello stesso. Questo iter, più o meno lungo e complesso, è costituito da momenti successivi in ciascuno dei quali è assunta una decisione che permette di procedere in questo gioco dell'oca. Sono dei "luoghi amministrativi" ciascuno dei quali è un punto in cui è possibile l'accordo corruttivo per orientare la scelta, sia essa puramente discrezionale o basata su dati oggettivi. La corruzione infatti, è un negozio giuridico, un vero e proprio contratto, illecito quanto si vuole, ma tale da un punto di vista economico. Un contratto di servizi: il corruttore paga un corrispettivo per avere il servizio adeguato ad ottenere un beneficio cui non avrebbe diritto. Dallo studio su citato della Heritage Foundation, nella analisi della corruzione percepita attraverso il parametro denominato "integrità del governo", si evince una corrispondenza significativa tra il parametro "integrità del Governo" e "libertà di impresa". Infatti considerando i primi dieci paesi europei in graduatoria, sono anche gli stessi che superano il valore di 80/100 nelle graduatorie dei suddetti parametri. Quindi più passaggi burocratici, più corruzione: l'equazione è inevitabile e confermata dagli studi internazionali. Se la burocrazia è ineliminabile e con essa il procedimento amministrativo, e se la corruzione si annida in ogni passaggio, la apparente conclusione è sconfortante: non c'è nulla da fare. La soluzione, invece, esiste ed è quella (oltre che liberalizzare le attività) di trasformare il procedimento amministrativo in una serie di momenti informatici affidati alla intelligenza artificiale e ai suoi strumenti. Ciò per raggiungere tre risultati intermedi: 1. Ridurre al minimo indispensabile il contatto diretto tra cittadino e burocrate. In tempo di pandemia ciò è, per altro, una necessità di salute pubblica. D'altro lato, è necessario per far sì che non vi sia la fisica possibilità di concludere il contratto corruttivo; 2. Anonimizzare le procedure amministrativo-informatiche; 3. Spersonalizzare quanto più possibile ogni "luogo" di scelta amministrativa affidandola agli automatismi di un algoritmo. In altre parole, dobbiamo reingegnerizzare i processi amministrativi attraverso la gestione informatica e l'intelligenza artificiale. Non si tratta di iniziare a compiere gli stessi passaggi burocratici utilizzando il digitale invece che il cartaceo (il che già avviene per moltissime amministrazioni e moltissimi procedimenti amministrativi) ma di far nascere un nuovo e diverso procedimento amministrativo digitale caratterizzato sia dalla anonimizzazione più spinta possibile dei passaggi sia dalla loro autonomia rispetto all'uomo. Muovendo da presupposti fattuali, consacrati in data base ufficiali o in regole della scienza o arte, sui quali non può incidere né il cittadino né il burocrate, occorre costruire un percorso logico tale che da determinati presupposti non possano che discendere decisioni conseguenti non manipolabili. E evidente che ciò richiede una analisi dei singoli procedimenti, per individuare i pochi passaggi ove la discrezionalità amministrativa non può essere ridotta ad algoritmo, così come è evidente che occorre individuare meccanismi di revisione (non giurisdizionale) dei risultati del processo. Il risultato atteso però è esattamente quello che ci aspettiamo: la liberazione del cittadino da una serie infinita di adempimenti, sostituiti dalla interconnessioni dei data base, la automaticizzazione del maggior numero di decisioni, la rapidità di esse in tempo reale, la purificazione del procedimento dai momenti di potenziale corruzione. Per concludere, la strategia di approccio al problema degli oneri amministrativi derivanti dalle procedure burocratiche passa attraverso due strade. La prima, di sistema generale, consiste nella liberalizzazione di quante più possibili attività umane che non necessitino di un controllo preventivo o successivo da parte della autorità pubblica, restituendole al regno della libertà. Per le altre, per le quali sia indispensabile una qualche regolazione, la eliminazione dai lacci e lacciuoli di interventi preventivi della P. A. e la sostituzione di tali interventi, ove strettamente necessario per motivi di sicurezza e salute pubblica intese in senso generale, con regole tecniche e conseguenti controlli successivi. La seconda è la reingegnerizzazione informatica delle procedure con gli obbiettivi della spersonalizzazione delle decisioni, della anonimizzazione e dell'utilizzazione della intelligenza artificiale. Un simile ambizioso programma applicato all'universo delle procedure amministrative richiede studio e tempi non brevissimi. La crisi dell'economia indotta dalla pandemia aggredisce invece il presente e richiede almeno alcune risposte immediate. Tra i molteplici interventi di regolazione del mercato quello relativo alle procedure di aggiudicazione ed esecuzione dei contratti pubblici di appalto e forniture è tra i più rilevanti. Dalla relazione ANAC 2020 si ricava che il valore delle forniture è ca. 64,76 mld. di euro, quello dei servizi di ca. 70,7 mld. quello dei lavori di ca. 34,4 mld., Il tutto per un valore complessivo di ca. 170 mld di euro, pari a ca. il 9,5% del PIL 2019 di € 1.787,7 mld. Sembra quindi necessario che il primo intervento di aggressione alle procedure burocratiche riguardi questo settore. In realtà nell'iter che parte da una decisione politica sino alla realizzazione concreta dell'appalto o della fornitura, possiamo individuare tre macro fasi: la deliberazione politica; la procedura di scelta del contraente; la esecuzione dell'opera. In particolare per i lavori e i servizi, la fase della decisione politica è faticosa e assai lunga. Essa infatti coinvolge una molteplicità di interessi antagonisti e dunque richiede una messe di negoziazioni e compromessi che aumentano i cosiddetti costi di negoziazione. Non ci occuperemo di tale problematica che coinvolge gli assetti politico costituzionale del Paese e che richiederebbe una analisi dei meccanismi decisionali e di governance della Repubblica, che non è immediatamente producente di soluzioni operative. Così come ci occuperemo, per ora, solo marginalmente della fase di esecuzione del contratto. Non perché sia priva di problematiche e di passaggi burocratici inutili e defatiganti, ma perché l'esigenza di un intervento il più rapido possibile, in particolare nel settore appalti di lavori, spinge a concentrare l'attenzione sulla fase più burocratica, lunga, complessa e generatrice di contenzioso e ritardi. In questo particolare momento storico, infatti, siamo chiamati ad elaborare strategie di intervento sui nodi del sistema (in particolare nel caso del peso della burocrazia nelle procedure ad evidenza pubblica) rapide, quasi immediate, che prescindano da ambiziose riforme strutturali, che sempre richiedono tempi lunghi. In altra parte di questo lavoro si affronta esattamente la problematica relativa all'applicazione di strumenti digitali inquadrabili in una strategia di riforme generali, ma per sé realizzabili anticipatamente in tempi brevi. Si parta quindi da una considerazione di fondo, cioè che è ragionevole pensare che quando sia avvenuta questa enorme operazione di riordino, ma soprattutto medio tempore prima del suo completamento, si debba intervenire con strumenti idonei a preordinare una futura riforma complessiva. Per ipotizzare interventi immediati di rapida realizzazione occorre porre la nostra attenzione ai meccanismi burocratici che, soprattutto nel settore delle procedure ad evidenza pubblica, impongono che l'adempimento di un singolo passaggio necessiti comunque l'elaborazione di dati riguardanti l'utente in possesso di differenti entità giuridiche. Ciò significa non solo la pletora dei costi di transazione incombenti sul concorrente, o anche sulla stazione appaltante, il che vuol dire comunque sul sistema economico, ma anche l'espansione esponenziale dei "luoghi" della corruzione. L'utilizzazione dei data base come presupposto automatico della decisione risolve queste necessità. In ogni caso, la spersonalizzazione della transazione informativa, che avviene in realtà da macchina a macchina, già induce una anonimizzazione forzata. Si può quindi giungere ad una conclusione. Sembra necessario, ma soprattutto possibile: i. Restringere la nostra attenzione al settore dei contratti pubblici; z. Realizzare, in tempi tecnici stimati sufficientemente rapidi, la interazione di tutte le banche dati necessarie; 3. Elaborare software dedicati alle stazioni appaltanti che permettano la consultazione automatica dell'intera rete di banche dati ai fini di una decisione automatica; 4. Elaborare software dedicati che, a parametri predeterminati dalla stazione appaltante e dalla Commissione di aggiudicazione, permettano la automazione e la spersonalizzazione delle decisioni discrezionali.

Foto: Avvocato, Presidente Aggiunto Onorario del Consiglio di Stato