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09/07/2020

L’eterna sfida: misurare davvero i risultati

MF

#RIPARTITALIA | PA
Perché avvenga realmente il processo di semplificazione occorre che sia una priorità politica, unico elemento che consente di impostare una strategia che tenga conto di quest'obiettivo. La riforma della Pubblica Amministrazione è un'iniziativa complessa che tocca anche gli interessi di lobby e gruppi di potere, e quindi genera resistenze. Perché si realizzi deve essere messa al centro dell'azione governativa
ANTONIO MISIANI Viceministro dell'Economia Opere pubbliche chiave della ripartenza «Il tema relativo alla semplifi cazione e allo snellimento delle procedure era cruciale già prima dell'emergenza, e lo è ancora di più oggi. La ripartenza del Paese dipende da molti fattori, in particolar modo dalle opere pubbliche e dagli investimenti gestiti dalle amministrazioni centrali e territoriali, che nel corso degli anni si sono fortemente ridotti. Erano il 3% del Pil nel 2007-2008, sono scesi progressivamente di un terzo. Erano lievemente risaliti fi no al 2019, ma ora dobbiamo riportarli rapidamente al livello di 10 anni fa. Gli investimenti in opere pubbliche vanno riportati ai livelli precedenti, e questo sarà un punto cardine nel decreto Semplifi cazioni. Snellimento signifi ca rivedere le regole del codice appalti a partire dalle regole della direttiva europea, ma signifi ca anche superare la paura della fi rma dei funzionari pubblici, intimoriti dal tema del danno erariale e dell'abuso di ufficio, fattispecie che dobbiamo circoscrivere meglio come ha già annunciato il presidente del Consiglio. Si tratta di uno dei punti più importanti per ridurre drasticamente le tempistiche di realizzazione che oggi sono in media 4,4 anni, ma che arrivano a 15 anni per le opere di valore superiore ai 15 milioni. E' evidente che se le cose rimangono così qualsiasi politica anticiclica di investimenti pubblici è destinata a rimanere inefficace nel lungo periodo. Noi abbiamo bisogno qui e ora di rilanciare gli investimenti pubblici e da questo punto di vista il tema è avere regole semplici piuttosto che risorse visto che nelle ultime quattro leggi di bilancio ne è stato stanziato un ammontare enorme e solo una piccola parte è stata utilizzata». Sulle indiscrezioni circa nuovi condoni edilizi, Misiani frena. «In una condizione di paralisi la direzione deve essere quella della semplificazione, altrimenti falliremmo una occasione irripetibile, anche per l'utilizzo dei fondi europei. I condoni hanno fatto male al territorio italiano, non si deve spacciare un condono per semplifi cazione. Quindi: semplifi cazione sì, i condoni lasciamoli perdere». CARLO COTTARELLI Direttore dell'Osservatorio per la spesa pubblica dell'università Cattolica di Milano Semplifi cazione possibile solo se diventa priorità politica «Il codice appalti è stato cambiato molte volte, ma bisogna cambiarlo ancora. Non vedo perché bisogna sospendere soltanto per un po' di tempo alcune regole. Sento dire di una sospensione del codice appalti fi no a metà del prossimo anno, ma se le regole sono sbagliate vanno cambiate. Non ci vuole 'l'anno bianco' contro la burocrazia, ci vuole il secolo bianco contro la burocrazia. Non semplifi chiamo soltanto per un anno. Le regole vanno fatte in maniera semplice, servono controlli ex post. Questo naturalmente funziona se c'è una giustizia penale che è rapida, lo steso vale per quella civile e quella amministrativa. La riforma della pubblica amministrazione, all'insegna della semplifi cazione, e quella della giustizia devono procedere insieme. Sono queste le priorità assolute insieme al rilancio degli investimenti: tutto il resto verrà dopo». «Il processo di semplifi cazione potrà avvenire davvero soltanto se verrà considerato una priorità politica. Si ha una strategia se si ha una priorità. Se metto sul tavolo 50-70 cose da fare, allora non ne faccio nessuna. Siccome fare la riforma della Pubblica Amministrazione è una cosa molto difficile, ci saranno enormi resistenze da parte di lobby e gruppi di potere, può funzionare solo se il governo dedica la massima attenzione alla questione». «Sul decreto semplifi cazione abbiamo avanzato una serie di proposte che spero verranno considerate: serve un sistema di risposta che sia generalmente rapido e una gestione della pubblica amministrazione simile a un'azienda, quindi aumentando il focus sui risultati. Il primo compito di ogni ministro dovrebbe essere quello di fare in modo che il suo ministero interagisca rapidamente e in modo efficiente con il pubblico in modo tale che quando un cittadino chiama non debba aspettare un'ora. Realizziamo allora quella riforma che in teoria avrebbe dovuto essere introdotta nel 2009, il performance budgeting. Il ministero dovrebbe avere obiettivi quantitativi ben fi ssati e iniziare a misurare i risultati, con un reale sistema di premi e incentivi». FRANCO BASSANINI Presidente Open Fiber Non si esce dalla crisi senza rilancio degli investimenti «Noi non usciamo dalla situazione che si è creata» in seguito alla pandemia «senza un forte rilancio di investimenti e crescita. Un aumento del debito pubblico era inevitabile in presenza di una situazione caratterizzata da forte disagio sociale, potenziale caduta dei consumi e perdita di molti posti di lavoro. Era necessario rispondere come hanno fatto altri grandi Paesi europei. Il governo italiano l'ha fatto. Ora occorre mettere a terra rapidamente gli strumenti che favoriscano la ripartenza del Paese con un ritmo più agile e rapido di quello a cui siamo stati abituati nei decenni passati. Se avverrà questo il rapporto debito/ Pil si riaggiusterà. Se non succederà questo, si può fare qualsiasi politica anche rigorosa di spending review ma saremo condannati ad avere un debito pubblico che rappresenterà un macigno veramente gravissimo. Occorre intervenire con coraggio rimuovendo i colli di bottiglia e togliendo una serie di procedure, nulla osta e permessi che non sono necessari, snellendo le procedure. Con le leggi Bassanini sopprimemmo una serie di autorizzazioni e non è successo nulla di drammatico dopo». «Nella mia prima visita in Gran Bretagna al governo di John Major, il ministro della Funzione Pubblica mi disse: la verità è che noi di giorni semplifi chiamo e di notte i miei colleghi complicano di nuovo. Io vado a dormire contento, però, perché penso a cosa avverrebbe se non ci fossimo noi a compensare le complicazioni che altri colleghi introducono a getto continuo nel nostro ordinamento. Bene, in Italia non è sufficiente un saldo zero, in Italia occorre una radicale operazione di semplificazione e quindi riprendere quella strada che avevamo iniziato con il primo governo Prodi e ricominciare a togliere una serie di autorizzazioni e cercare di ridurre il numero di amministrazioni che entrano in una procedura che quasi sempre rappresentano l'espressione di un potere di ostruzione e di veto. Un potere che le burocrazie rivendicano interferendo con procedure che sono di competenza di altre amministrazioni». GIOVANNI TRIA Professore Economia Politica Università Tor Vergata Roma Serve una bollinatura organizzativa delle norme «Un anno fa da ministro dell'Economia proposi la revisione del codice degli appalti, dell'abuso di ufficio, del danno erariale. Ci dissero di no. Quest'anno sembra che, benché il presidente del Consiglio sia lo stesso, ci sia una maggiore apertura da parte del governo e delle forze politiche e ne sono contento perché sono misure che vanno della direzione della semplificazione. Sento che ormai nel dibattuto pubblico si parla molto della 'messa a terra' delle norme. Questo è un aspetto fondamentale. Quando si fa una norma generalmente c'è una relazione tecnica in cui si decide qual è l'obiettivo che si vuole perseguire, si prevede l'impatto sulla società, sull'economia, c'è la bollinatura da parte della Ragioneria dello Stato per verificare la copertura finanziaria, ma non c'è mai una previsione dell'impatto della norma sulla Pubblica Amministrazione, non ci si chiede qual è l'ufficio che dovrebbe portare avanti questa procedura o questo servizio, se c'è un personale competente e sufficiente, se ci sono sufficienti risorse umane, in quali tempi si possono svolgere questi servizi. Io credo che dovrebbe esserci una specie di bollinatura organizzativa delle norme, una preverifica in cui valutare se davvero si può realizzare quanto richiesto. In Italia non solo si fanno tante norme che spesso si accavallano, ma la valutazione dell'impatto organizzativo non esiste». In merito al rinnovamento dei quadri della PA e sulla possibilità di adottare una formazione dei dirigenti sul modello francese, bisogna tenere conto, spiega Tria, che «l'ENA, l'Ecole national d'administration francese, non è solo un meccanismo di selezione ma un meccanismo di cooptazione di una élite, un meccanismo finalizzato alla riproduzione di una pubblica amministrazione che vuole rimanere in qualche modo uguale a se stessa. La Scuola Nazionale dell'Amministrazione in Italia invece è stata creata con un obiettivo in qualche modo opposto, ovvero cambiare la pubblica amministrazione. Quindi visti i suoi presupposti è stata anche respinta dalla pubblica amministrazione nelle sue funzioni. Poi è vero che nell'ENA entrano i migliori. Mi ricordo che quando ero presidente della Scuola Nazionale dell'Amministrazione proposi all'allora ministro della Semplificazione e della Pubblica Amministrazione, Marianna Madia - visto che la SNA non è evidentemente una università - un consorzio per l'organizzazione di corsi universitari di élite tra vari atenei in cui fosse molto complicato entrare. Avevo parlato con la Bocconi come con la Luiss per creare corsi che prevedessero una formazione anche internazionale per studenti che avrebbero dovuto conoscere non solo l'Europa, ma l'Asia e gli Stati Uniti. Un modo per formare grandi dirigenti pubblici che potessero anche operare nel privato e creare un canale di persone che volessero arrivare a fare i concorsi perché in base alla nostra Costituzione bisogna fare i concorsi per entrare nella pubblica amministrazione. Poi c'è l'aspetto formativo. Ricordo che proposi al presidente Cantone che subito la accolse, di organizzare corsi specifici tra SNA e Anac per la preparazione di coloro che lavorano nelle stazioni appaltanti. La proposta era di utilizzare un metodo in vigore degli Stati Uniti secondo cui chi lavora nelle stazioni appaltanti deve avere una specie di patentino, di diploma, magari con determinati livelli a seconda del tipo di gara. Non so se queste cose sono continuate e quale tipo di obbligatorietà ci sia. In Italia, purtroppo, le cose si perdono per strada, non si riesce a costruire e a correggere per migliorare. Ho visto ad esempio che nella bozza del Piano Colao - se mi è sfuggito me ne scuso - le proposte t relative alla formazione della Pubblica Amministrazione non fanno neppure cenno all'esistenza di una scuola nazionale di amministrazione. In Italia quindi si fanno piani senza neppure prendere in considerazione quello che esiste. Ricordo anche che il ministro Patroni Griffi durante il governo Monti fece norme che richiedevano al ministro della Pubblica Amministrazione un piano triennale dei fabbisogni su cui basare il reclutamento del personale. Questo non è stato mai fatto e il successivo ministro Madia non ne tenne conto. Non voglio accusare nessuno, ma purtroppo in Italia è sempre così». MARCELLA PANUCCI Direttore Generale di Confi ndustria Il codice appalti va semplifi cato, non sospeso «Per liberare gli investimenti pubblici e privati dobbiamo soprattutto concentrarci su alcuni nodi strutturali, in primis la fuga dalla firma dei funzionari pubblici, spinti all'inerzia a causa di norme penali e di profili di responsabilità civili, in sostanza di rischi molto alti che devono sostenere laddove appongano la firma su un determinato atto. Per questo serve una revisione incisiva della norma sull'abuso d'ufficio, una revisione che oggi è sicuramente necessaria, così come è necessario circoscrivere le norme sulla responsabilità erariale. Qui sono d'accordo con Carlo Cottarelli quando dice che queste modifiche non devono essere a termine, non devono essere momentanee ma devono essere permanenti e definitive perché affrontano i nodi strutturali che determinano i problemi burocratici per le aziende italiane. Bisogna dare certezze al sistema». Ci sono poi le norme ambientali che hanno un impatto estremamente rilevante sull'attività d'impresa e hanno necessità di essere rese più snelle, pur nel rispetto delle motivazioni di fondo che ne hanno determinato la produzione. La maggior parte delle aziende devono confrontarsi con il diritto ambientale e con un percorso a ostacoli difficile da portare a termine. La normativa è frammentaria e in continua evoluzione, genera contenziosi spesso molto lunghi, rischia di bloccare o rallentare le attività delle imprese anche in assenza di violazioni e, soprattutto nell'esperienza degli ultimi anni, ha mostrato in molti settori la tendenza a un aggravio degli oneri per gli operatori e all'inasprimento delle sanzioni. L'imperativo, spiega Marcella Panucci, è cercare di riallinearsi a tempi e procedure di carattere europeo e ascoltare anche la voce delle imprese. «Ci sono tutta una serie di procedure che sono giustamente dirette a garantire il rispetto delle norme ambientali, del patrimonio paesaggistico e dei beni culturali, però tuttavia queste norme e queste procedure in Italia hanno tempi e modalità di attuazione molto diversi e notevolmente più lunghi di quanto accade nel resto d'Europa. La procedura per la VIA, la Valutazione d'Impatto Ambientale, che è preliminare per qualsiasi tipo di opera e di infrastruttura pubblica o di investimento privato, penso agli stabilimenti produttivi o altro, dura in Italia circa tre volte di più rispetto al resto d'Europa. Eppure c'è un'unica direttiva europea che disciplina tempi e procedure per la VIA, la stessa che vale anche per gli altri Paese. Quindi io credo che che bisogna andare a incidere su questi temi specifici che ci penalizzano per sbloccare gli investimenti pubblici e privati». Di fronte a questo contesto «il codice appalti va semplificato, ma non va sospeso, non dobbiamo essere senza regole, non possiamo vivere in assenza di regole. C'è un grande malinteso di fondo in Italia per quanto riguarda alcune norme che sempre più spesso vengono interpretate come uno strumento per prevenire i reati e non come un modo per rendere efficienti i procedimenti e sostenere procedure pubbliche corrette. Proprio il Codice appalti viene sempre di più inteso come una normativa di prevenzione e contrasto della corruzione mentre quelle norme dovrebbero garantire la migliore, più efficace ed efficiente selezione del contraente privato per la pubblica amministrazione per lavori, servizi e forniture. Se il Codice si concentrasse su questo, noi comunque avremmo la possibilità di prevenire i fenomeni corruttivi. Esistono, infatti, tutta una serie di altre norme anti-corruzione, correttamente adottate nel corso degli anni, che vanno dal penale all'amministrativo, e che contribuiscono a prevenire i reati. I procedimenti, insomma, vanno rivisti, ripensati, semplificati, non sospesi. Se le procedure sono trasparenti, efficienti e rapide noi garantiamo la legalità della scelta. Bisogna identificare i principali nodi e concentrarsi su questi per poterli sbloccare. A me non piace che si attuino procedure straordinarie per far partire le opere. In un Paese normale non dovremmo aver bisogno di procedure straordinarie, però è vero anche che se i tempi di realizzazione di opere di interesse pubblico sono così lunghi, ahimè purtroppo la procedura straordinaria diventa ordinaria. Per questo dico, concentriamoci sul sul codice degli appalti, andiamo a vedere dove sono gli ostacoli e sblocchiamo quei nodi specifici. E non facciamolo temporaneamente, facciamolo in via definitiva».