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01/06/2019

Legge legittima difesa: la lettera di Mattarella influenzerà l’attuazione

Guida al Diritto

Editoriale / DIRITTO COSTITUZIONALE
Con la lettera inviata dal Capo dello Stato ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio, in occasione della promulgazione della legge sulla legittima difesa (legge n. 36 del 26 aprile 2019; si veda «Guida al Diritto» n. 22/2019, pagina 10 e seguenti), si è confermata una prassi ormai piuttosto consolidata nel nostro sistema parlamentare. Più esattamente, mediante un'apposita "esternazione" ufficialmente comunicata, è stata pubblicamente manifestata l'opinione del Presidente della Repubblica circa alcuni aspetti critici della legge approvata dalle Camere e appena promulgata dallo stesso Capo dello Stato. In sostanza, il Presidente non ha ritenuto sussistenti i presupposti necessari per esercitare il potere di rinvio della legge (con messaggio motivato) alle Camere, e pertanto non ha fermato il procedimento di formazione della legge, come pure gli è consentito dall'articolo 74 della Costituzione. Diversamente, ha proceduto alla promulgazione, ma "arricchendola" con una dichiarazione di accompagnamento in cui ha sottolineato, con peculiare nettezza, taluni profili contenutistici strettamente collegati al vigente assetto costituzionale dei pubblici poteri. Tra l'altro, il Capo dello Stato ha ricordato che questa normativa «non indebolisce né attenua la primaria ed esclusiva responsabilità dello Stato nella tutela dell'incolumità e della sicurezza dei cittadini, esercitata ed assicurata attraverso l'azione generosa ed efficace delle Forze di Polizia». In tal modo, egli ha chiarito che questa nuova normativa non può essere intesa come rinuncia e abdicazione dello Stato rispetto alla fondamentale funzione di garanzia della sicurezza individuale e collettiva. Il Capo dello Stato, poi, ha richiamato l'attenzione sul fatto che «lo stato di grave turbamento derivante dalla situazione di pericolo in atto» - che rappresenta un aspetto fondamentale nell'applicazione della nuova disciplina - «presuppone, in senso conforme alla Costituzione, una portata obiettiva» e va «effettivamente determinato» nella concreta situazione. Così, il Presidente ha precisato che tali elementi qualificativi del comportamento individuale non si configurano come giuridicamente sussistenti in modo per così dire automatico, ma devono trovare obiettiva conferma a seguito dell'ordinario svolgimento delle funzioni di accertamento che spettano sempre alle autorità pubbliche competenti. Infine, il Presidente ha rilevato, rispetto a qualche profilo di dettaglio, la presenza di una lacuna normativa e la sussistenza di una possibile lesione del principio di eguaglianza. Vizi che, evidentemente, non sono stati considerati così gravi da indurre al rinvio della legge alle Camere. L'intervento presidenziale mediante la dichiarazione di accompagnamento alla promulgazione della legge, è manifestazione di una prassi che, scaturita da un famoso precedente di Pertini, è stata poi ripresa da Ciampi e successivamente utilizzata da Napolitano in misura assai consistente. Soprattutto, numerosi sono stati gli interventi di Napolitano che, in tema di legislazione, ha svolto un'attenta funzione di vigilanza, anche mediante le esternazioni di accompagnamento alla promulgazione della legge (e all'emanazione dei decreti-legge). Interventi che sono stati più frequenti nel corso del suo primo settennato, ma che non sono mancati, seppure con minore incidenza, anche durante il secondo. E possono ricordarsi pure le critiche, più o meno manifeste, che sono state sollevate proprio nei confronti della complessiva e persistente attività - quasi di controllo e di indirizzo svolta da Napolitano nei confronti del potere legislativo. Sino al punto che in non poche occasioni egli ha finito per ergersi ad arbitro "ultimo" dell'intero procedimento legislativo e del contenuto degli atti approvati dalle Camere. Secondo una lettura inizialmente diffusasi nella pubblicistica, la rilevante centralità che la Presidenza della Repubblica ha acquisito nel sistema politico-istituzionale durante i mandati di Napolitano, sarebbe stata meno visibile con l'avvento di Mattarella. Quest'ultimo, si è detto, avrebbe preferito esercitare l'ormai tipica funzione presidenziale di moral suasion mediante modalità più riservate, meno pubbliche ed eclatanti. Invero, le cose non sembrano coincidere con questa interpretazione. Se, in concreto, il ruolo presidenziale è senz'altro influenzato dal carattere della persona cui questo delicatissimo ruolo è affidato, deve riconoscersi che nel corso del tempo i poteri presidenziali si sono progressivamente rafforzati ed estesi, favorendo un'evoluzione in senso "forte" del ruolo del Capo dello Stato nel nostro regime parlamentare. Insomma, si è dato luogo a un patrimonio costituzionale, una sorta di " acquis presidentiel ", cui ciascun Capo dello Stato può ormai ricorrere, soprattutto nei momenti di maggiore tensione nel funzionamento delle istituzioni rappresentative. E infatti, proprio in relazione all'uso della dichiarazione presidenziale di accompagnamento alla promulgazione della legge o all'emanazione del decreto legge, possono segnalarsi almeno altri tre casi nei quali il Presidente Mattarella ha fatto ricorso a questo strumento per così dire atipico: la legge n. 161 del 2017 (recante, tra l'altro, modifiche alla normativa antimafia e sugli appalti), la legge di conversione del decreto legge n. 55 del 2018 (in materia di interventi relativi a eventi sismici), e il decreto legge n. 113 del 2018 (in tema di sicurezza e immigrazione). Si tratta, come si può vedere, anche di normative relative a tematiche di forte rilevanza politica e strettamente connesse all'accordo che ha dato origine all'attuale coalizione di governo. In particolare, le esternazioni legislative, come quella pronunciata dal Presidente Mattarella al momento della promulgazione della legge sulla legittima difesa, hanno permesso al Capo dello Stato di disporre di quella duttilità che non è consentita dalla rigidità degli atti presidenziali disciplinati dalla Costituzione. Nei momenti più cruciali e controversi, insomma, il Capo dello Stato ha potuto esternare le ragioni dei suoi atti formali, senza correre il rischio che il silenzio sulle motivazioni - unito all'adozione di un atto formale - potesse essere scambiato per acquiescenza o passiva accettazione di posizioni non condivise. L'esternazione legislativa, in definitiva, alleggerisce l'onere della sottoscrizione apposta dal Presidente al momento della promulgazione. E consente di separare ufficialmente, dal punto di vista politico, il ruolo del Capo dello Stato rispetto a quello dell'esecutivo e della relativa maggioranza parlamentare. In questo caso, quello della legittima difesa, con l'esternazione presidenziale si è espresso uno sguardo lungo, che non è servito per tratteggiare il terreno di scontro politico su cui si è ormai depositata la decisione assunta dalla Camere (e che, se richiamate subito a pronunciarsi, difficilmente tornerebbero sui loro passi). Diversamente, si sono individuati alcuni aspetti dei profili applicativi che andranno opportunamente considerati nei successivi - e senz'altro rilevanti - svolgimenti dell'azione dei pubblici poteri, in questo caso da parte delle forze dell'ordine e degli apparati giudiziari. Inoltre, l'opinione ufficialmente espressa dal Presidente si colloca, proprio per la sua particolare autorevolezza, nella più ampia sfera di quella discussione pubblica che, inevitabilmente, condizionerà l'effettivo funzionamento dei meccanismi istituzionali, finendo per influenzare anche l'ulteriore svolgimento delle decisioni degli organi di indirizzo politicolegislativo. In definitiva, anche senza produrre effetti immediati nel percorso di formazione della legge, con questo intervento presidenziale si indicano imprescindibili confini costituzionali di cui tutte le pubbliche istituzioni non potranno non tener conto. • IL TEMA DELLA SETTIMANA L'esternazione del Presidente Mattarella sulla recente legge relativa alla legittima difesa anche se non produce effetti immediati nel percorso di formazione del provvedimento indica imprescindibili confini costituzionali di cui tutte le pubbliche istituzioni non potranno non tener conto. Per il professore Giulio M. Salerno la nota del Capo dello Stato si colloca dunque, proprio per la sua particolare autorevolezza, nella più ampia sfera di quella discussione pubblica che condizionerà l'effettivo funzionamento dei meccanismi istituzionali, finendo per influenzare anche l'ulteriore svolgimento delle decisioni degli organi di indirizzo politicolegislativo LA VERSIONE DIGITALE In anteprima sul web il numero della settimana all'indirizzo www.guidaaldirittodigital.ilsole24ore.com
Numerosi sono stati gli interventi di Napolitano che, in tema di legislazione, ha svolto un'attenta funzione di vigilanza
TUTTE LE "NOTE" DEI CAPI DI STATO DAL 1978 A OGGI Pertini > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento alla promulgazione della legge n. 833 del 1978 , istitutiva del Servizio sanitario nazionale Ciampi > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento alla promulgazione della legge n. 112/2002 , di conversione del Dl n. 63 del 2002 , in tema di «Patrimonio dello Stato spa» e «Infrastrutture s.p.a» Napolitano > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento della promulgazione della legge di conversione del decreto legge n. 93 del 2008 , in materia di decisioni di bilancio > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento dell'emanazione del decreto legge n. 112 del 2008 , in materia di bilancio > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento alla promulgazione della legge n. 124 del 2008 , che prevedeva la sospensione dei procedimenti penali per le più alte cariche dello Stato, ovvero il Presidente della Repubblica > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento alla promulgazione della legge di conversione del decreto legge n. 5 del 2009 recante misure di sostegno dei settori industriali in crisi > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento alla promulgazione della legge di conversione del decreto legge n. 78 del 2009 in materia di provvedimenti anti­crisi > Dichiarazione presidenziale che ha accompagnato la promulgazione della legge n. 94 del 2009 in materia di pubblica sicurezza > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento dell'emanazione del decreto legge n. 29 del 2010 , sull'interpretazione di talune disposizioni relative alle modalità di presentazione delle liste nelle elezioni regionali > Dichiarazione presidenziale di accompagnamento alla promulgazione della legge di conversione del decreto legge n. 40 del 2010 , in tema di "incentivi" > Dichiarazione di accompagnamento alla promulgazione della legge n. 240 del 2010 , legge di riforma dell'università > Dichiarazione di accompagnamento alla promulgazione della legge di conversione del decreto legge n. 225 del 2010 (il cosiddetto «mille proroghe» per il 2011) > Dichiarazione di accompagnamento dell'emanazione del decreto legge n. 94 del 2011 , sui rifiuti della regione Campania > Dichiarazione di accompagnamento dell'emanazione del decreto legge cosiddetto «mille proroghe» per il 2012 , il n. 216 del 2011 , e della promulgazione della relativa legge di conversione > Dichiarazione di accompagnamento all'emanazione del decreto legge n. 52 del 31 marzo 2014 , in materia di chiusura degli ospedali psichiatrici Mattarella > Dichiarazione di accompagnamento alla promulgazione della legge n. 161 del 2017 , recante, tra l'altro, modifiche alla normativa antimafia e sugli appalti > Dichiarazione di accompagnamento alla promulgazione della legge di conversione del decreto­legge n. 55 del 2018 , in materia di interventi relativi ad eventi sismici > Dichiarazione di accompagnamento dell'emanazione del decreto legge n. 113 del 2018 in tema di sicurezza e immigrazione > Dichiarazione di accompagnamento alla promulgazione della legge n. 36 del 2019 , in materia di legittima difesa
Nei momenti più cruciali e controversi il Capo dello Stato ha potuto motivare le ragioni dei suoi atti formali

Foto: il dibattito


Foto: Giulio M. Salerno Professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l'Università di Macerata