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09/02/2021

L’Autorità agisce per tutelare interesse generale e concorrenza Appalti

Guida al Diritto - Davide Ponte

IL COMMENTO
La complessità insita nella normativa vigente in materia di appalti pubblici, oltre a essere ormai tristemente nota, tende ad aggravarsi, in termini quasi proporzionali al suo continuo mutamento. In riconoscimento della ormai acquisita tecnicità, anche in tale ambito è da tempo operante un'autorità indipendente, quale amministrazione regolatoria, il cui scopo è quello, fra gli altri, di garantire un'applicazione corretta del profluvio normativo nonché (nel passaggio soggettivo da Autorità di vigilanza sui contratti pubblici e Civit ad Autorità anticorruzione) la trasparenza e la prevenzione della corruzione. Gli interventi dell'Autorità Invero, la difficoltà ermeneutica di una normativa che, oltre al dettaglio eccessivo (sintomo spesso di sfiducia del legislatore negli operatori), sconta la continua modifica anche in via di decretazione d'urgenza, rischia a volte di attribuire agli interventi dell'Autorità la funzione di ulteriore fonte interpretativa, a propria volta parte dell'incertezza di fondo. Al fine di rafforzare il ruolo operativo dell'Autorità, è stato esteso un meccanismo già noto - ad esempio - in capo a una delle Autorità indipendenti dotate di maggiore consolidata esperienza (la cosiddetta Antitrust), il parere motivato nei confronti di una Pa che abbia adottato un atto in materia di contratti pubblici di contestata legittimità, accompagnato a valle dalla legittimazione a impugnare in capo alla stessa Autorità. Il nuovo istituto in tema di precontenzioso, introdotto in sede correttiva al codice su indicazione del Consiglio di Stato in sede consultiva, ha dato luogo a una serie di problematiche, già esaminate in sede dottrinale (cfr. in specie Lipari, Lipari, La soppressione delle raccomandazioni vincolanti e la legittimazione processuale speciale dell'Anac, 5 luglio 2017, in www.giustizia-amministrativa.it), che ora vengono affrontate anche in sede giurisprudenziale. L'interesse della decisione La sentenza in esame del Tar Salerno costituisce un rilevante esempio delle problematiche che il giudice amministrativo si trova a esaminare, a valle dell'intervento dell'Autorità, con particolare riferimento poi a uno dei temi di maggiore problematicità della materia: l'ambito di operatività della disciplina di evidenza pubblica , in relazione alle nuove figure soggettive create al fine di consentire affidamenti semplificati. L'interesse della decisione emerge proprio dal duplice e argomentato approfondimento - non sempre agevole in un'epoca di riti accelerati - che i giudici campani hanno svolto sia in ordine alla qualificazione del parere e della connessa legittimazione dell'Anac, sia relativamente alla complessa fattispecie sollevata dalla stessa Autorità. La fattispecie controversa e la sentenza del Tar La novità e rilevanza dei due temi centrali affrontati dalla sentenza impone un breve riassunto dei dati di fondo della fattispecie controversa al fine di evidenziare anche la ratio degli esiti riassunti nelle massime. Una Pa avviava, ai sensi dell'articolo 183, comma 15, del codice degli appalti, una procedura di gara per la concessione del servizio di illuminazione pubblica, affidando alla centrale di committenza i relativi servizi ausiliari, come previsto dalla determina a contrarre e specificato nella documentazione di gara. Tale determina, oltre a prevedere l' iter procedurale del rapporto di committenza, richiamava la delibera consiliare di adesione alla società consortile quale centrale di committenza in house dei Comuni soci. Il bando della gara prevedeva tra l'altro in capo all'aggiudicatario l'obbligo del pagamento nei confronti della centrale di committenza, prima della stipula del contratto, del corrispettivo dei servizi di committenza e «di tutte le attività di gara non escluse dal comma 2- bis dell'articolo 41 del d.lgs. n. 50/2016 dalla stessa fornite» nonché delle spese di pubblicazione. In relazione a tali atti, l'Anac adottava un parere motivato ai sensi dell'articolo 211, comma 1- ter , del codice, contestando gravi violazioni nell'ambito della procedura. Il Comune e la Centrale di committenza non si adeguavano al parere, entro il termine dettato ex lege (e nella specie prorogato dalle eccezionali norme antipandemiche dell'estate 2020). Di conseguenza, l'Anac impugnava gli atti della procedura , proponendo ricorso ai sensi del medesimo comma 1- ter , con cui venivano sollevati i seguenti motivi di contestazione: il difetto della qualità di Centrale di committenza mancando i presupposti per la costituzione di una «forma di aggregazione degli appalti degli enti locali» anche alla luce della definizione di cui all'articolo 3, comma 1, lettera i) , del nuovo codice; il mancato rispetto, da parte della centrale, degli obblighi di evidenza pubblica negli affidamenti destinati a soddisfare le proprie esigenze, e l'adozione di modalità privatistiche di reclutamento del personale; l'assenza delle condizioni necessarie per l'affidamento in house ai sensi dell'articolo 5 del Dlgs 50/2016, non avendo i Comuni aderenti mai richiesto all'Autorità l'iscrizione nell'elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di società in house , come prescritto dall'articolo 192 del medesimo decreto; la mancanza nella conformazione societaria degli elementi del modello dell' in house stante l'insussistenza del requisito del controllo analogo da parte dei Comuni aderenti; la violazione dell'articolo 23 della Costituzione, dell'articolo 41, comma 2- bis , e dell'articolo 83, comma 8, del codice in quanto il meccanismo di remunerazione che pone a carico dell'aggiudicatario il corrispettivo dei servizi di committenza ausiliari, non trova alcun fondamento normativo; l'introduzione di una clausola di portata escludente non prevista dall'articolo 83, comma 8, del codice. La stazione appaltante si costituiva in giudizio eccependo l'inammissibilità dello stesso per insussistenza dei presupposti della legittimazione straordinaria dell'Autorità nonché il fatto che le clausole contestate non avrebbero portata immediatamente escludente né incidono sulla concorrenzialità della garastazione appaltante per carenza dei presupposti di cui all'articolo 21- nonies della legge n. 241/1990 non essendovi un interesse pubblico concreto e attuale al ritiro della procedura. All'esito del giudizio il Tar accoglieva il ricorso dell'Anac, sulla scorta dei principi riassunti in massima. L'inquadramento del Tar Sulla scorta di un chiaro ordito motivazionale, il Tar campano prende le mosse dall'analisi della peculiare norma di cui ai commi 1- bis e 1- ter dell'articolo 211 del codice. Tali disposizioni legittimano l'Anac ad agire in giudizio «per l'impugnazione dei bandi, degli altri atti generali e dei provvedimenti relativi a contratti di rilevante impatto, emessi da qualsiasi stazione appaltante, qualora ritenga che essi violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture» ovvero «se ritiene che una stazione appaltante abbia adottato un provvedimento viziato da gravi violazioni del presente codice». Il successivo comma 1- quater la medesima Autorità statuisce, poi, che «con proprio regolamento, può individuare i casi o le tipologie di provvedimenti in relazione ai quali esercita i poteri di cui ai commi 1- bis e 1- ter ». In termini attuativi, come noto, con il «Regolamento sull'esercizio dei poteri di cui all'articolo 211, commi 1- bis e 1- ter , del decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50 e s.m.i.», approvato il 13 giugno 2018, l'Autorità ha dato attuazione alla citata disposizione, prevedendo, in relazione all'articolo 211, comma 1- bis : all'articolo 3 la contestazione dei contratti di rilevante impatto, in particolare di quelli che riguardano, ancorché potenzialmente, un ampio numero di operatori; all'articolo 4 l'impugnazione degli atti amministrativi di carattere generale, quali le determine a contrarre, i bandi e i capitolati speciali di appaltonorme in materia di contratti pubblici, tassativamente indicate al comma 2 del medesimo articolo, che include il caso del «bando o altro atto indittivo di procedure ad evidenza pubblica che contenga clausole o misure ingiustificatamente restrittive della partecipazione e, più in generale, della concorrenza»; all'articolo 7 l'impugnazione degli atti amministrativi di carattere generale, quali le determine a contrarre, i bandi e i capitolati speciali di appalto. Secondo la prevalente giurisprudenza amministrativa (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sezione V, 3 novembre 2020 n. 6787), in entrambe le ipotesi, la motivazione della decisione dell'Autorità di agire in giudizio deve rendere conto della sussistenza dei presupposti ricavabili dall'articolo 211 e, nei termini in cui siano conformi, dalle disposizioni regolamentari predette, dalle quali, peraltro, non si evincono ulteriori elementi cui sia condizionato l'esercizio del potere di azione attribuito all'Anac. Nel caso esaminato l'Autorità fa valere l'illegittimità della procedura e di singole clausole in relazione alla qualificazione della società consortile e al ruolo svolto dalla stessa nell'ambito della gara, alla luce delle disposizioni che disciplinano l'affidamento dei servizi di committenza ausiliari, prestati dalla stessa in relazione alla procedura in questione sulla base di un corrispettivo che si assume illegittimamente posto a carico dell'aggiudicatario con una alterazione della concorrenza. Di conseguenza, in coerenza con il disposto normativo di cui al predetto comma 1- ter , l'Autorità agisce al fine di rilevare gravi violazioni delle regole della concorrenza nell'ambito del mercato dei servizi di committenza ausiliari e dello specifico mercato a cui attiene l'oggetto della procedura . Infatti l'individuazione dei soggetti ammessi a svolgere le attività di committenza ausiliarie attiene al più ampio assetto del mercato relativo a tali attività, nell'ambito del quale le modalità di affidamento sono determinate in considerazione anche della qualità rivestita dall'affidatario; allo stesso modo l'imposizione di specifici oneri a carico dei concorrenti e dell'aggiudicatario incide sulla partecipazione alla specifica procedura. In termini processuali, il Tar evidenzia infine che, comunque, l'impugnazione proposta dall'Autorità è rivolta nei confronti degli atti della procedura e non della decisione della Stazione appaltante di non procedere al ritiro degli stessi nell'esercizio del potere di autotutela , che funge semplicemente da presupposto ulteriore della legittimazione dell'Autorità alla impugnazione dei provvedimenti di gara. In ordine all'esito riassunto nella seconda massima, secondo il Tar il relativo fondamento si trae dalle stesse norme europee , le quali attribuiscono alle stazioni appaltanti la facoltà di affidare in maniera diretta, alle centrali di committenza, le attività di centralizzazione delle committenze e le attività di committenza ausiliarie, sottratte pertanto alle regole della competizione qualora affidate e prestate congiuntamente alle prime; le medesime attività di committenza ausiliare, qualora non siano svolte «da una centrale di committenza in collegamento con la fornitura di attività di centralizzazione delle committenze», devono invece essere affidate conformemente alla medesima direttiva, quindi con procedura competitiva. In particolare, la sentenza richiama l'articolo 37, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE e, in particolare, il considerando n. 70 della medesima direttiva, secondo cui: «Le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero avere la facoltà di aggiudicare a una centrale di committenza un appalto pubblico di servizi per la fornitura di attività di centralizzazione delle committenze senza applicare le procedure di cui alla presente direttiva. Dovrebbe anche essere ammesso che tali appalti pubblici di servizi includano la fornitura di attività di committenza ausiliarie. Gli appalti pubblici di servizi per la fornitura di attività di committenza ausiliarie dovrebbero, qualora non siano eseguiti da una centrale di committenza in collegamento con la fornitura di attività di centralizzazione delle committenze all'amministrazione aggiudicatrice interessata, essere aggiudicati conformemente alla presente direttiva. È anche opportuno ricordare che la presente direttiva non dovrebbe applicarsi nei casi in cui le attività di centralizzazione delle committenze o le attività di committenza ausiliarie non sono effettuate attraverso un contratto a titolo oneroso che costituisce appalto ai sensi della presente direttiva». Con riferimento poi alle contestate clausole sull'attribuzione dei costi, la sentenza richiama l'articolo 41, comma 2- bis , del codice che, vietando di porre a carico dei concorrenti e dell'aggiudicatario i costi di gestione delle piattaforme telematiche, non consente implicitamente di porre a carico degli stessi gli eventuali altri costi connessi alla procedura , sia che si interpreti la disposizione come riferita in generale a qualunque piattaforma telematica di gestione delle procedure di gara, sia che si interpreti la stessa come riferita alle sole e specifiche piattaforme di cui all'articolo 58 del codice. Secondo il Tar la ratio del divieto risiede nell'obiettivo di sterilizzare i costi relativi all'utilizzo di tali strumenti in capo ai concorrenti e all'aggiudicatario che ne risultano gli unici utilizzatori; accedendo a tali piattaforme i concorrenti possono presentare l'offerta e ottenerne la valutazione unitamente all'individuazione dell'aggiudicatario, senza alcun intervento della stazione appaltante. Questo utilizzo esclusivo potrebbe suggerire alla stessa stazione appaltante di addossare i costi relativi alla piattaforma ai concorrenti e all'aggiudicatario, quali unici utilizzatori e unici beneficiari del servizio reso dalla stessa, disincentivando così la partecipazione e l'utilizzo dello specifico strumento utile comunque all'efficientamento e alla rapidità della procedura; tale effetto risulta invece neutralizzato dal divieto posto dall'articolo 41, comma 2- bis , citato. Così ricostruita la finalità di fondo di tale disposizione, è possibile estenderne l'applicazione anche alle altre piattaforme telematiche che, utilizzate tanto dalla stazione appaltante per la gestione digitale della procedura tanto dai concorrenti per la presentazione digitale delle offerte, generano un costo che allo stesso modo non può essere posto a carico dei concorrenti né dell'aggiudicatario in quanto in grado parimenti di incidere sulla partecipazione e sull'utilizzo delle medesime piattaforme, centrali per l'obiettivo della digitalizzazione delle procedura posto dal legislatore europeo e da quello nazionale. La citata disposizione non consente dunque di imporre ai concorrenti e all'aggiudicatario i costi relativi alla gestione delle piattaforme telematiche ma non è possibile ricavare a contrario la facoltà della stazione appaltante di porre a carico del concorrente o dell'aggiudicatario il costo degli altri servizi di committenza ausiliari; alla luce della delineata ratio è invece possibile trarre il divieto di addossare ai concorrenti o all'aggiudicatario il costo dei servizi di committenza ausiliari in quanto servizi fruiti esclusivamente dalla stazione appaltante e acquisiti a vantaggio della stessa sulla base di una sua specifica scelta. È quest'ultima infatti che, quale beneficiaria del servizio volto a supportare la preparazione della procedura di gara rientrante nei suoi poteri e nelle sue responsabilità, deve sopportare l'onere del pagamento del corrispettivo di tali servizi. Legittimazione dell'Anac Nel rinviare il dettaglio dell'analisi alla lettura della pregevole motivazione della sentenza, sono due le questioni generali che, sulla scorta dell'approfondimento del Tar campano, meritano una breve analisi. In primo luogo, in ordine alla legittimazione dell'Anac, la stessa si inserisce nel solco di altre fattispecie di fonte legislativa che hanno riconosciuto alle autorità indipendenti il potere di agire in giudizio . In proposito, si possono richiamare l'articolo 21- bis della legge n. 287 del 1990 per l'Antitrust, e l'articolo 36, comma 2, lettere m) e n) , del decreto legge 24 gennaio 2012 n. 1, convertito dalla legge 24 marzo 2012 n. 27, per l'Autorità di regolazione dei trasporti. In materia la stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 4 del 2018) ha ritenuto che si tratti del conferimento all'Anac di una legittimazione processuale straordinaria al pari di quanto disposto da altre previsioni normative (si rammentano, oltre ai casi predetti, in proposito gli articoli 14 comma 7, 62, 110, comma 1, 121, comma 6, e 157, comma 2, del Dlgs n. 58 del 1998 con cui la Banca d'Italia e la Consob sono state legittimate a impugnare le deliberazioni delle società vigilate adottate in violazione di alcune disposizioni sul diritto di voto in materia di intermediazione finanziaria; l'articolo 52, comma 4, del Dlgs n. 446 del 1997 che ha riconosciuto al ministero delle Finanze il potere di impugnare per qualsiasi vizio di legittimità i regolamenti comunali in materia di entrate tributarie; l'articolo 6, comma 10, della legge n. 168 del 1989, che ha attribuito al ministro dell'Università e della ricerca il potere di diretta impugnazione degli Statuti dei singoli Atenei che non si adeguino ai rilievi di legittimità dallo stesso formulati; l'articolo 70 del decreto legislativo del 18 agosto 2000 n. 267 che attribuisce al Prefetto la legittimazione a far valere, in via giurisdizionale, la decadenza dalla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale). In tale ottica, che la «concorrenza per il mercato» sia un interesse di rango costituzionale ed europeo , è circostanza nota, e non stupisce pertanto che il legislatore abbia sentito l'esigenza di attribuire all'Autorità di vigilanza in materia poteri "propri" da esercitare in sede giurisdizionale. In proposito, la commissione speciale del Consiglio di Stato chiamata a rendere il parere sullo schema del decreto legislativo (Consiglio di Stato comm. spec., 28 dicembre 2016 n. 2777) soffermandosi sull'ormai abrogato istituto di cui al comma 2 del citato articolo 211 (le cosiddette "raccomandazioni vincolanti") ha fatto riferimento a un «rafforzamento dei poteri dell'ANAC mediante l'attribuzione, in particolare, di un potere finalizzato all'emissione di raccomandazioni vincolanti nei confronti delle stazioni appaltanti, per l'annullamento in autotutela di atti della procedura di gara illegittimi». Tali considerazioni vanno quindi estese alla disposizione oggi vigente di cui al comma 1- bis dell'articolo 211 in esame. Secondo la tesi fatta propria dalla Plenaria, la ratio della innovazione legislativa non è assimilabile alle "esigenze" che militerebbero a sostegno dell'obbligo di immediata impugnazione delle clausole non escludenti del bando. La legittimazione in questione viene infatti esercitata a presidio dell'interesse pubblico alla concorrenza in senso complessivo (di qui, anche, la limitazione ai «contratti di rilevante impatto» contenuta nella citata disposizione) e postula un interesse "certo" e prioritario (quello alla rimozione del bando). Diversamente, il partecipante alla gara ha un interesse del tutto distinto da quello pubblicistico : ha in specie l'interesse primario e immediato ad aggiudicarsi la gara. In definitiva, l'Autorità agisce nell'interesse della legge ; il partecipante alla gara nel proprio esclusivo e soggettivo interesse. Che, si ripete, primariamente, è quello di aggiudicarsi la gara, e solo subordinatamente, quello della riedizione della gara che non si sia riuscito ad aggiudicare. Secondo la Plenaria, la disposizione speciale non si muove nella logica di un mutamento in senso oggettivo dell'interesse a che i bandi vengano emendati immediatamente da eventuali disposizioni (in tesi) illegittime, seppure non escludenti: essa ha piuttosto posto in capo all'Autorità detto interesse, attribuendole il potere diretto di agire in giudizio nell'interesse della legge Il parere dell'Anac In tale contesto, a monte della legittimazione, il parere reso dall'Autorità ha la funzione di sollecitare l'eliminazione delle violazioni riscontrate ma non costituisce strumento di autotutela né vincola la Stazione appaltante all'esercizio di poteri di autotutela ; secondo la giurisprudenza prevalente richiamata dal Tar, il parere non è riconducibile all'ambito degli strumenti di autotutela, posto che non ha natura vincolante per l'amministrazione destinataria e nemmeno crea un obbligo di agire in autotutela e in conformità al suo contenuto, come, invece, prevedeva l'articolo 211, comma 2, previgente (ora abrogato), per la «raccomandazione vincolante» dell'Anac, al cui mancato adeguamento seguiva l'applicazione di una sanzione pecuniaria. Conseguentemente, il parere non integra un atto di avvio di un procedimento di riesame in autotutela da parte della stazione appaltante . In tale ottica, secondo il Tar, l'esercizio del potere di ritiro da parte della Stazione appaltante potrebbe prescindere, nel caso previsto dall'articolo 211, comma 1- ter , da una specifica valutazione circa la sussistenza dei presupposti di cui all'articolo 21- nonies della legge n. 241 del 1990, configurandosi come un potere di autotutela sui generis strettamente collegato al potere dell'Autorità di settore di rilevare la violazione della disciplina a esso relativa e di ricorrere avverso gli atti di gara. Tale affermazione, coerente alle indicazioni della giurisprudenza prevalente, necessita peraltro di un approfondimento teorico adeguato alla natura derogatoria rispetto ai consolidati principi in tema di autotutela. Invero, anche la disciplina in materia di appalti pubblici è soggetta a una serie di principi, a propria volta soggetti a un necessario bilanciamento fra opposte esigenze, non solo soggettive, facenti capo alle stazioni appaltanti, da un lato, e alle imprese coinvolte, dall'altro. Centrale committenza: le indicazioni europee In secondo luogo, un cenno merita il peculiare tema delle centrali di committenza. In proposito, ancora di recente la Corte di giustizia Ue (sentenza sezione II, 4 giugno 2020 n.3, su rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato, sezione V, 3 gennaio 2019 n. 58), ha reputato che non violi il principio di libera circolazione dei servizi la normativa che limita le centrali di committenza a modelli di organizzazione esclusivamente pubblica. In proposito, secondo i Giudice europei, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità nell'adattare i modelli di organizzazione delle centrali di committenza sulla base delle proprie esigenze e delle circostanze particolari anche prescrivendo modelli di organizzazione esclusivamente pubblica, senza la partecipazione di persone o di imprese private. Pertanto, una disposizione di diritto nazionale, come il previgente articolo 33 del Dlgs 163/2006, che limiti l'autonomia organizzativa dei piccoli enti locali di fare ricorso a una centrale di committenza a soli due modelli di organizzazione nel caso di specie l'unione dei comuni se già esistente ovvero il consorzio tra comuni da costituire - entrambi esclusivamente pubblici, senza la partecipazione di soggetti o di imprese private, non viola l'obiettivo di libera prestazione dei servizi e di apertura alla concorrenza non falsata in tutti gli Stati membri, perseguito dalla direttiva 2004/18, dal momento che essa non colloca alcuna impresa privata in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti né preferenze alle imprese offerenti nazionali, ponendo al contrario i piccoli enti locali al riparo dal rischio di intese tra le centrali di committenza e le imprese private. Come noto la nozione di "centrale di committenza" è a sua volta strettamente legata a quella di "amministrazione aggiudicatrice", nel senso che tutte le amministrazioni aggiudicatrici , al ricorrere di taluni presupposti fissati dagli Stati membri, possono ipoteticamente possedere anche la qualità di centrale di committenza. La nozione di amministrazione aggiudicatrice è stata da sempre intesa, dall'ordinamento comunitario, "in senso ampio e funzionale", tale da ricomprendervi ossia non solo lo Stato e gli enti pubblici ma anche quegli enti che, nel rispetto di talune condizioni, contemplino la presenza di soggetti privati al loro interno (cfr. società a partecipazione mista pubblico-privata di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 19 agosto 2016 n. 175); dunque anche il privato , per il tramite di alcuni modelli organizzativi tipici, potrebbe legittimamente entrare nella gestione di siffatte centrali di committenza. Secondo la Cge si tratta comunque di una facoltà e non di un obbligo a carico degli Stati membri, i quali conservano al riguardo «ampio margine discrezionale». Unico limite che i medesimi Stati membri incontrano, nella delimitazione della definizione di "centrale di committenza", è infatti dato dalla circostanza che quest'ultima possieda, in ogni caso, la qualità di amministrazione aggiudicatrice . Gli Stati membri non sono invece vincolati ad assicurare una stretta e integrale corrispondenza tra «definizione di centrale di committenza» e modelli riconducibili alla «nozione di amministrazione aggiudicatrice». In altre parole, il limite che a tal fine incontrano risiede nella "natura" (di amministrazione aggiudicatrice) e non anche nella "tipologia" (dei modelli in tale nozione ipoteticamente contemplati). La disciplina nazionale La complessità della materia impone una breve sintesi del quadro normativo e dottrinario. Sul primo versante, quanto ai "piccoli comuni", i modelli previsti in via alternativa dal decreto legislativo n. 163 del 2006 erano i seguenti: unione dei comuni; consorzio tra comuni con eventuale avvalimento degli uffici delle province; soggetto aggregatore o province , ai sensi della legge 7 aprile 2014 n. 56 (cosiddetta "legge Del Rio"). Secondo il nuovo codice invece i modelli previsti, sempre in via alternativa, sarebbero i seguenti: centrali di committenza (ossia soggetti specializzati previsti dal codice dei contratti pubblici); soggetti aggregatori qualificati ai sensi del decreto legge n. 66 del 2014 (ossia soggetti specializzati previsti da discipline speciali); unioni di comuni qualificate; associazioni di comuni; consorzi di comuni; stazione unica appaltante ai sensi della legge n. 56 del 2014. Dal raffronto tra la vecchia e la nuova disciplina emerge in sintesi che, se da un lato quest'ultima amplia la platea delle "tipologie" dei modelli organizzativi , dall'altro lato si restringe l'area dei "requisiti" dal momento che sarà costante la necessità di ricorrere a soggetti comunque "qualificati" ai sensi dell'articolo 38 del medesimo Codice dei contratti. Sul secondo versante, in sede di approfondimento teorico la migliore dottrina ha rilevato come il modello delle centrali di committenza si sia nel tempo trasformato da strumento facoltativo (o comunque "consigliato") a strumento obbligatorio ; esso consente, in teoria, di ottenere notevoli economie di scala e dunque prezzi più bassi (ottica spending review ), nonché di realizzare maggiore qualità ed efficienza della spesa, e ciò per le più ampie conoscenze e il ragguardevole livello di professionalizzazione di cui tali organismi possono godere. In termini di condizione, deve sussistere uno stretto collegamento tra centralizzazione degli acquisti e qualificazione, e dunque maggiore professionalizzazione , dei soggetti a tanto preposti. Da ciò deriva il rischio che un simile strumento possa rivelarsi non positivo per le piccole e medie imprese (Pmi) ; in proposito, un adeguato rimedio viene individuato nel meccanismo della tendenziale suddivisione in lotti degli appalti , che peraltro si accompagna ad altri diversi rischi. Da ultimo, il tema della centrale di committenza si ricollega a quello, più generale, della nozione di appalto e di accordo tra pubbliche amministrazioni . In proposito, basti un cenno alla giurisprudenza europea (cfr. in specie Corte di giustizia UE, sezione V, 2 giugno 2016, C-410/14 Falk Pharma), secondo cui «l'articolo 1, par. 2, lettera a) , della direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, deve essere interpretato nel senso che non costituisce un appalto pubblico, ai sensi di tale direttiva, un sistema di convenzioni attraverso il quale un ente pubblico intende acquistare beni sul mercato contrattando , per tutto il periodo di validità di tale sistema, con qualsiasi operatore economico che si impegni a fornire i beni in questione a condizioni predefinite, senza operare alcuna scelta tra gli operatori interessati e permettendo a questi di aderire a detto sistema per tutto il periodo di validità dello stesso». La estrema complessità anche in tema di inquadramento generale conferma le difficoltà che gli operatori del diritto si trovano ad affrontare nel delicato e complesso compito di garantire un minimo di certezza alle imprese e alle stazioni appaltanti.

Foto: Tar Salerno - Sezione I - Sentenza 2 dicembre 2020-2 gennaio 2021 n. 1


Foto: Anac è autorità indipendente il cui scopo è quello di garantire un'applicazione corretta del profluvio normativo e trasparenza e prevenzione della corruzione


Foto: La stazione appaltante si costituiva in giudizio eccependo l'inammissibilità per insussistenza dei presupposti della legittimazione straordinaria dell'Autorità


Foto: Il Tar evidenzia che l'impugnazione proposta dall'Autorità è nei confronti degli atti della procedura e non della decisione della Stazione appaltante


Foto: Alla luce della delineata ratio è invece possibile trarre il divieto di addossare ai concorrenti o all'aggiudicatario il costo dei servizi di committenza ausiliari


Foto: Il partecipante alla gara ha un interesse del tutto distinto da quello pubblicistico : l'obiettivo primario è aggiudicarsi la procedura


Foto: N on viola il principio di libera circolazione dei servizi la normativa che limita le centrali di committenza a modelli di organizzazione esclusivamente pubblica


Foto: Tra la vecchia e la nuova disciplina emerge che se quest'ultima amplia la platea delle "tipologie" dei modelli organizzativi , dall'altro restringe l'area dei "requisiti "