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20/10/2020

Interventi edificatori con meno vincoli per un rilancio e taglio del contenzioso Edilizia e urbanistica

Guida al Diritto - Davide Ponte

LE RISTRUTTURAZIONI
È ormai da qualche anno che il testo unico dell'edilizia pare conoscere l'inizio di una deriva analoga a quella, invero ormai consolidata, che da lungo tempo investe il codice appalti. I reiterati interventi che, sotto forma di decretazione d'urgenza, cercano di rilanciare il sistema economico e sociale del Paese, invariabilmente sotto il segno indelebile del mito della semplificazione, ormai immancabilmente tendono a non risparmiare anche il decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. Tale testo normativo, nato nella stagione della ricognizione della normativa vigente nelle materie più rilevanti del diritto amministrativo, ha conosciuto una prima fase di approfondimento, a cagione della quasi contemporaneità con la riforma costituzionale del 2001 e le conseguenti novità in tema di riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni. Se in prima battuta pareva che la formale distinzione in norme legislative e norme regolamentari fornisse adeguati strumenti di operatività al testo unico in questione, ha poi preso campo un vero e proprio attacco alla relativa disciplina statale dell'edilizia e alla relativa chiarezza del teso normativo, spesso vanamente perseguita dal Dpr n. 380; attacco proveniente dai legislatori regionali, i quali cercavano di erodere gli spazi di preminenza del testo unico, scontrandosi ogni tanto - senza peraltro adeguati parametri di coerenza rispetto alla necessaria certezza del diritto - con la qualificazione in termini di principio di governo del territorio di una delle norme dello stesso Dpr n. 380. In questa nuova e più recente fase, avviata nell'era del Governo Monti, l'attacco alla chiarezza e semplicità della disciplina edilizia e dei relativi principi ricavabili dal testo unico avviene da parte dello stesso legislatore statale che, nel tentativo di rilanciare il paese e semplificare l'ordinamento, incide in dettaglio sul codice dell'edilizia, in termini all'evidenza ben più approfonditi dei meri principi fondamentali cui dovrebbe limitarsi il legislatore statale, trattandosi - come sopra già ricordato - di materia di legislazione concorrente (il cosiddetto governo del territorio). Invero, anche una materia così complessa, posta a cavallo fra legislatore statale, regionale e regolatore locale, necessiterebbe di una riforma organica e meditata, quale effettivamente era parso il testo originario del Dpr stesso, da cui si potrebbe ben ripartire. Invece, anche il decreto n. 76 non risparmia il Testo unico 380, dando vita a una ulteriore ampia interpolazione, priva di un disegno realmente organico . Lo stesso elenco di obiettivi che al comma 1 dell'articolo 10 del decreto legge (norma fondamentale dell'intervento) apre il coacervo di modifiche, rende evidente sia la complessità della materia, sia la disomogeneità dell'intervento : il legislatore dichiara di intervenire contemporaneamente, e in via d'urgenza, al fine di semplificare e accelerare le procedure edilizie e ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese, nonché di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana, decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo. Dinanzi a interessi e obiettivi all'evidenza anche potenzialmente contrastanti, quantomeno di partenza, il relativo bilanciamento imporrebbe l'avvio di una riforma organica e meditata , attraverso l'acquisizione di tutte le opzioni in campo e delle proposte di tutti i rappresentanti degli interessi coinvolti, più che di una norma scritta nei mesi concitati della pandemia e nel coacervo di svariate norme qualificabili come misure emergenziali. Perché se la storia potesse insegnare qualcosa andrebbe ricordato come buona parte del sacco del territorio , di cui paghiamo troppo spesso le conseguenze accusando semplicisticamente il solo mutamento climatico, è avvenuto prima del consolidamento di una seria disciplina di governo del territorio , risultando anzi favorito proprio dall'assenza di questo, al fine di dare risposta all'emergenza abitativa e alle esigenze di uno sviluppo serrato quale quello degli anni sessanta. Ma tornando coi piedi per terra, occorre prendere le mosse da un esame riassuntivo delle numerose novità , più o meno di principio, salvo poi rinviare a un paziente lavoro di inquadramento anche prospettico circa l'effettivo impatto sulla complessa realtà edilizia; senza dimenticare il necessario incrocio con gli effetti del cosiddetto superbonus fiscale, giunto ormai alla favolosa soglia del 110 per cento. Semplificazioni e altre misure in materia edilizia (Dl 76/2020, convertito con modificazioni dalla legge 120/2020, articolo 10) Sulla scorta degli obiettivi già sopra ricordati, l'articolo 10 del decreto apporta una serie di modifiche operanti nei diversi seguenti ambiti. In primo luogo, si incentivano gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici , nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, rimuovendo per essi il vincolo del medesimo sedime e della medesima sagoma, e stabilendo che gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l'intervento possono essere realizzati con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell'altezza massima dell'edificio demolito. Si prosegue nella prassi di mutare in via implicita la pianificazione vigente attraverso l'ampliamento delle possibilità edificatorie insite nelle definizioni cui la stessa pianificazione si era adeguata: infatti, laddove un piano urbanistico consente interventi di una data categoria, ampliando la nozione della categoria si amplia anche il novero degli interventi di modifica del territorio, bypassando le volontà e gli obiettivi connessi alla stessa pianificazione. Se tale forzatura ha l'effetto di incrementare la confusione in sede concreta , anche a fronte delle difficoltà di adeguare le leggi regionali e le regole locali, è stato già evidenziato in sede dottrinale come ben maggiore effetto potrebbe ottenersi, nella prospettiva più logica quantomeno del medio periodo, con il rilancio della pianificazione urbanistica e lo snellimento della stessa, nel pieno rispetto - fra l'altro - dei principi costituzionalità di sussidiarietà. In secondo luogo, si prevede che, nelle zone A e in quelle a esse assimilabili, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell'ambito di piani urbanistici di recupero e di riqualificazione , fatte salve le previsioni dei vigenti strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica. L'ampiezza dei vincoli esistenti, se per un verso rischia di rendere ancora una volta limitata l'operazione di rilancio, per un altro verso imporrebbe di prendere coraggiosamente atto della necessità di razionalizzare gli stessi vincoli, rafforzando quelli realmente necessari e rinunciando a quelli ormai meramente formali od obsoleti. In terzo luogo, si ridefiniscono gli interventi di manutenzione straordinaria e di ristrutturazione edilizia , prevedendo, tra l'altro, che nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati, salvo che per gli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio e per quelli ubicati nelle zone omogenee A e assimilate. Anche su questo punto valgono le considerazioni predette. In quarto luogo, si precisa che non rientrano nella categoria degli interventi di nuova costruzione le tende e le unità abitative mobili collocate in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti a condizione che tali strutture non posseggano alcun collegamento di natura permanente al terreno. Tale previsione viene ciclicamente riproposta, senza che la disciplina regionale e locale nella maggior parte dei casi ne prenda finalmente atto. Senza dimenticare che nella maggior parte dei casi trattasi di strutture poste in zone più o meno di pregio, in cui l'incidenza dei vincoli sterilizza la maggior parte delle liberalizzazioni edilizie auspicate dalle frequenti norme aggiunte dai decreti legge. In quinto luogo, si tenta ancora di favorire le attività di edilizia libera , con riferimento alle strutture leggere destinate a essere rimosse alla fine del loro utilizzo. Anche sul punto valgono le considerazioni predette sulle difficoltà di effettiva applicazione locale e vincolistica. In sesto luogo, si modifica la disciplina in materia di documentazione amministrativa attestante lo stato legittimo dell'immobile . Al riguardo, è notoria l'esigenza di una più organica riforma comprensiva dell'ambito fiscale. In settimo luogo, si modifica la disciplina in materia di interventi subordinati a permesso di costruire espungendo il riferimento alle modifiche dei prospetti e qualificando come interventi di ristrutturazione edilizia subordinati a permesso di costruire i soli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino modifiche della volumetria complessiva dell'edificio. Vale quanto rilevato in relazione ai primi punti circa l'automatica modifica della pianificazione vigente conseguente all'estensione delle modifiche apportabili all'esistente con la singola tipologia di intervento edilizio ammissibile. In ottavo luogo, si apportano modifiche alla disciplina di diversi fondamentali settori concernenti il rilascio del titolo edilizio : in materia di permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, contributo straordinario per il rilascio del permesso di costruire, formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire, interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio attività, mutamento d'uso urbanisticamente rilevante, usi temporanei di aree e immobili dimessi per finalità di rigenerazione urbana, segnalazione certificata ai fini dell'agibilità, nonché in materia di parziali difformità e tolleranze costruttive, vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche e sull'osservanza delle norme tecniche. Questi ultimi aspetti coinvolgono addirittura il campo, sin qui sacro e sostanzialmente intoccabile, sanzionatorio, a conferma della incisività dell'intervento di cui al Dl n. 76. Seguono, infine, tutta una serie di modifiche apparentemente di dettaglio , che vanno tuttavia a incidere su aspetti fondamentali dell'attività edilizia, sui seguenti ambiti: altezza minima e requisiti igienico-sanitari dei locali di abitazione; opere edilizie in regime di comunione e condominio; proroga dei termini di inizio e ultimazione dei lavori; proroga dei termini previsti dalle convenzioni di lottizzazione; posa in opera di elementi o strutture amovibili; rilascio del titolo edilizio per la concessione dei contributi nei territori colpiti dagli eventi sismici in Italia centrale del 2016; norme in materia di Fondo di solidarietà per i mutui per l'acquisto della prima casa; conformità dei lavori pubblici finanziati prevalentemente dallo Stato alle norme tecniche sulle costruzioni; semplificazione dei titoli edilizi per la realizzazione o riqualificazione di infrastrutture sociali. L'ampiezza dell'intervento e l'ambizione sottesa emergono dalla stessa relazione illustrativa che il Governo ha presentato in Parlamento: «le misure di semplificazione sono indispensabili per rimettere in moto l'edilizia con positivi effetti sull'occupazione anche dei settori ad essa collegati (ceramica, legno, impiantistica, serramenti ecc.), senza aumentare il consumo del suolo e agevolando gli interventi di ristrutturazione, manutenzione straordinaria, demolizione e ricostruzione»; si persegue la finalità di rilanciare il settore edilizio attraverso «una nuova disciplina del governo del territorio che finalmente orienti i piani urbanistici alla rigenerazione in luogo dell'espansione, riducendo la complessità e i tempi di esame dei relativi procedimenti e creando nuove opportunità di operare sugli edifici che non presentino un valore storico artistico o testimoniale e che siano caratterizzati piuttosto da una scadente qualità architettonica e da insufficienti requisiti energetici, di sicurezza sismica, igienico sanitari, ecc.». In tale ottica la stessa relazione individua tre filoni principali di intervento in cui inserire le modifiche sin qui riassunte: a) la rivisitazione della definizione degli interventi edilizi sul patrimonio edilizio esistente, ed in particolare della manutenzione straordinaria, della ristrutturazione edilizia e degli interventi realizzabili con il permesso di costruire in deroga , agendo sui requisiti, limiti e condizioni che li connotano; b) la certezza del formarsi del silenzio assenso nonché una nuova modalità di verifica dell'agibilità degli immobili, non a seguito di lavori edilizi; c) la disciplina della valutazione dello stato legittimo del patrimonio edilizio , chiarendo innanzitutto significato e portata di tale verifica preventiva, attualmente prevista dalla modulistica unificata ma non definita e regolata dal Testo unico. Si specifica inoltre che costituiscono tolleranze esecutive le irregolarità geometriche e dimensionali di minima entità, la diversa collocazione di impianti e opere interne e le modifiche alle finiture degli edifici, eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina dell'attività edilizia e non pregiudichino l'agibilità dell'immobile. Come anticipato la rivisitazione sub a) ha un impatto rilevante sulla pianificazione locale , oltre a scontrarsi con la rigidità della disciplina vincolistica, rispetto alla quale non emergono soverchie novità, con ogni conseguenza evidente stante l'ampiezza delle aree soggette a tutela. La rivisitazione sub b) sconta i vizi intrinseci nell'attività silenziosa, in cui alla mancanza di un provvedimento motivato si accompagna la complessità delle verifiche sottese all'agibilità e non solo. La rivisitazione sub c) costituisce una parte dello sforzo decennale degli operatori del diritto in materia edilizia, rispetto al quale il mito del legislatore risolutore di ogni problematica si è già scontrato con l'infinita capacità evolutiva della realtà materiale. La disciplina in dettaglio Occorre procedere a un rapido esame delle principali novità, in termini forzatamente esemplificativi, seguendo l'ordine delle norme del testo unico dell'edilizia via via modificate. La prima modifica rilevante interviene sulla norma di cui all'articolo 2 bis, disposizione invero di per sé curiosa in quanto, pur se collocata in un testo che dovrebbe essere ricognitivo di principi fondamentali, si intitola alla deroga alla fondamentale materia della distanza minima fra edifici. La norma sin qui vigente è stata peraltro compiutamente inquadrata dalla stessa Consulta (cfr. ad esempio, sentenza n. 41 del 2017, in specie nei punti da 4.1 a 4.3 della motivazione). La modifica tenta di fare un passo ulteriore. In primo luogo, si prevede che, nei casi di interventi che comportino la demolizione e ricostruzione di edifici e fermo restando (come già previsto dalla norma previgente) che la ricostruzione è comunque consentita nell'osservanza delle distanze legittimamente preesistenti, non è più richiesto il rispetto del vincolo del medesimo sedime e della medesima sagoma. In secondo luogo, si prevede che gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l'intervento possono essere realizzati, sempre nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell'altezza massima dell'edificio demolito . Tale novità mira a superare i principi espressi dalla giurisprudenza che ha sempre inteso come prevalente l'esigenza connessa al rispetto delle distanze, con la conseguenza che ogni incremento dell'immobile andasse soggetto alle distanze fissate ex lege . Ora tale modifica legifica gli incrementi senza il rispetto delle distanze generali, essendo sufficiente il rispetto di quelle preesistenti , anche laddove ridotte proprio a cagione del mutamento in aumento dell'immobile precedente. È presumibile l'insorgere di contenzioso sulla nozione di distanze legittimamente preesistenti, in quanto il rilascio di titoli fatti salvi i diritti dei terzi ha spesso comportato il mancato esame amministrativo dell'effettivo rispetto delle distanze, cosicché la qualifica di legittimità potrebbe porre dei dubbi in relazione all'effettiva estensione dei limiti precedentemente non verificati. In terzo e ultimo luogo, si prevede che nelle zone A, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico (nozione pericolosamente generica), gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell'ambito di piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati , di competenza comunale, fatti salvi le previsioni dei vigenti strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica e i pareri degli enti preposti alla tutela. Si conferma la piena salvezza di ogni vincolo, con gli effetti sopra evidenziati in via generale. La seconda modifica rilevante interviene in un vero e proprio campo minato che è ormai l'articolo 3 del Dpr n. 380, in tema di definizione degli interventi edilizi. In particolare, vengono modificate le definizioni di "manutenzione straordinaria" e di "ristrutturazione edilizia " e quindi, nell'ottica finalistica predefinita dall'intervento, delle categorie di intervento edilizio più direttamente funzionali alle operazioni di recupero e riqualificazione tipiche dei processi di rigenerazione urbana. Come prevedibile, viene perseguito l'obiettivo di ampliarne l'ambito applicativo, oltre i tradizionali limiti, al fine di facilitarne la realizzabilità. La disposizione in esame costituisce altresì norma di coordinamento rispetto alle previsioni di cui all'articolo 23- ter , essendo finalizzata a superare l'attuale previsione che rende incompatibile con gli interventi di manutenzione straordinaria qualsiasi mutamento d'uso, e sostituendola con il riferimento al mutamento d'uso che risulti urbanisticamente rilevante, secondo la definizione di cui al citato articolo 23- ter e sempre che tale passaggio a una diversa categoria funzionale comporti un aumento del carico urbanistico. Invero, la farraginosità della disposizione, seppur inquadrabile in via interpretativa, contiene una nozione di per sé contraddittoria, quella di mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d'uso implicanti incremento del carico urbanistico ; infatti, un conto è la modifica di destinazione d'uso, la quale o c'è o non c'è, nel senso che si passa da una destinazione a un'altra oppure no, e quella di aumento del carico urbanistico, nozione non formale e da verificare sugli impatti concreti della trasformazione. Altrimenti opinando, si dovrebbe ritenere che il mutamento di destinazione d'uso sia vietato unicamente a fronte della dimostrazione dell'effettivo aumento di carico urbanistico; ciò renderebbe sostanzialmente mobile il confine fra le diverse destinazioni, soggetto a una verifica invero tanto opinabile quanto soggetta a mutamenti non sempre facilmente inquadrabili come il riparto fra destinazioni. Per quanto concerne la fondamentale definizione di ristrutturazione edilizia, l'estensione introdotta riguarda gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, e con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'installazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico La relazione illustrativa predisposta a fini di presentazione della norma afferma di voler consolidare - rectius ribadire nonostante posizioni giurisprudenziali contrarie - quanto già provato nel 2013 (decreto legge n. 69) nel senso che gli interventi di ristrutturazione ricostruttiva possono prevedere che l'edificio da riedificare abbia sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche differenti rispetto a quello originario. In termini ulteriormente ampliativi si prevede la possibilità, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, di incrementi di volumetria ove espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. In termini delimitativi, con ogni conseguenza già evidenziata in sede di inquadramento, si limita la ristrutturazione al tradizionale ambito (senza modifica della sagoma e dei volumi) per gli interventi su immobili come sopra individuati con riferimento al pregio culturale. Va evidenziata la strada intrapresa di sempre maggiore differenziazione tra immobili soggetti a vincolo o meno. Ulteriore modifica rilevante risulta quella in materia estensione della cosiddetta attività edilizia libera, che peraltro i vari interventi di presunta semplificazione hanno reso sempre meno libera, vincolando spesso a plurime comunicazioni preliminari prima inesistenti. In termini estensivi della categoria, la norma in esame aggiunge le opere stagionali a quelle - già previste nella formulazione previgente - dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate a essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessità. Inoltre, viene incrementato da novanta a centottanta giorni il termine entro cui le opere in questione devono essere comunque immediatamente rimosse una volta cessata la temporanea necessità, previa comunicazione di avvio dei lavori all'amministrazione comunale, precisando altresì che detto termine è comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto. L'obiettivo di estensione e semplificazione perseguito si scontrerà peraltro col carattere vincolato di molte delle aree interessate, in quanto turisticamente pregiate. Tra le diverse ulteriori modifiche si segnala quella tesa alla ridefinizione delle cosiddette tolleranze costruttive. La previgente disciplina era contenuta nel comma finale della norma (articolo 34 del testo unico) in tema di interventi e opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire. La nuova disciplina riprende e chiarisce la precedente, in materia, nell'ambito del nuovo articolo 34- bis , rubricato «Tolleranze costruttive». La finalità tesa alla riduzione di un ampio contenzioso applicativo appare tanto evidente quanto condivisibile. In dettaglio, per un verso si riproduce la previsione secondo cui il mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo ; si aggiunge però anche l'ipotesi residuale, ampliando quindi le tolleranze , secondo cui non costituisce violazione edilizia il mancato rispetto di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari (comma 1). Per un altro verso, con il secondo comma si prevede, limitatamente agli immobili non sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 42/2004, che costituiscono inoltre tolleranze esecutive le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità , nonché la diversa collocazione di impianti e opere interne, eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilità dell'immobile. In disparte la non semplice verifica del presupposto generico e tautologico secondo cui occorre che le difformità non comportino «violazione della disciplina urbanistica ed edilizia», l'espresso riferimento agli immobili vincolati sembra imporre che le tolleranze di cui al comma 1 siano sempre ammesse anche in immobili vincolati. La previsione assume peculiare rilievo, andando a disinnescare frequenti problematiche pratiche ; resta il dubbio di una possibile interpretazione derogatoria della norma alla luce delle speciali previsioni, invero meno... tolleranti, dettate dal codice dei beni culturali.

Foto: Anche il decreto n. 76 non risparmia il Testo unico 380, dando vita a una ulteriore ampia interpolazione, priva di un disegno realmente organico


Foto: Si incentivano gli interventi di demolizione e ricostruzione, nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti


Foto: M odificata la disciplina in materia di documentazione amministrativa attestante lo stato legittimo dell'immobile


Foto: Sulla distanza minima, non è più richiesto il rispetto del vincolo del medesimo sedime e della stessa sagoma


Foto: D emolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell'ambito di piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati


Foto: In tema di tolleranze costruttive, non costituisce violazione edilizia il mancato rispetto di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari