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04/08/2020

Dl semplificazione, una occasione per avviare riforme più strutturali

Guida al Diritto - Marcello Clarich

Che nel nostro Paese le leggi e le procedure amministrative siano una matassa sempre più aggrovigliata è purtroppo un fatto assodato da tempo. Che sia quasi impossibile sbrogliarla tutta insieme è altrettanto certo. Per questo va salutato con favore il decreto Semplificazioni (decreto legge 16 luglio 2020 n. 76) che si cimenta in questa impresa nel tentativo di rilanciare gli investimenti pubblici e privati e le attività economiche nella fase post Covid-19. E ciò specie ora che si apre la prospettiva di un fiume di danaro proveniente dall'Europa nell'ambito del programma "Next generation EU". Il metodo adottato è corretto nel senso che il decreto legge, composto da 65 articoli per un totale di 144 pagine (con gli allegati) di Gazzetta Ufficiale, incide in modo per così dire chirurgico su una molteplicità di procedimenti e di materie introducendo innovazioni volte a sburocratizzare le attività . Si evitano almeno slogan legislativi introdotti in passato come le "zone a burocrazia zero" o il "tutto è permesso escluso ciò che è espressamente vietato". Il decreto legge individua nodi specifici da recidere caso per caso spaziando dal Codice dei contratti pubblici, al settore dell'edilizia, ai procedimenti autorizzatori in tema di reti energetiche e di comunicazioni elettroniche, di bonifiche di terreni inquinati, di valutazione di impatto ambientale, di edilizia ecc. L'impatto concreto delle singole misure richiederebbe un'analisi caso per caso. Comunque restano fuori dal perimetro delle semplificazioni tantissimi altri procedimenti . E forse sarebbe stato opportuno inserire una delega generale, come accaduto negli anni Novanta del secolo scorso con le riforme "Cassese" e "Bassanini", che consentisse al governo di continuare nell'opera di semplificazione. Alcune disposizioni sembrano un po' velleitarie . Per esempio, si impone alle amministrazioni di misurare e rendere pubblici i tempi effettivi di conclusone dei procedimenti amministrativi (articolo 12) e si riduce la durata dei tempi ora previsti, come se quantificare i ritardi o abbreviare un termine produca effetti concreti quanto ad accelerazione. È per ora solo un annuncio l'idea di addossare allo Stato i costi aggiuntivi derivanti dall'introduzione degli oneri regolatori (che diventano fiscalmente detraibili), anche perché si rinvia a una futura legge per garantire la copertura finanziaria (articolo 14). Di impatto rilevante sono le disposizioni in tema di contratti pubblici , un tema cruciale visto che tanti progetti per la realizzazione di opere pubbliche si arenano nel terreno minato del Codice del 2016. Su questo versante la scelta non è netta, nel senso che non si è avuto la forza di limitare le regole all'essenziale , cioè a quelle imposte dalle direttive europee in materie che in molti ambiti sono già molto analitiche. Solo in via derogatoria e fino al 31 luglio 2021 per un numero rilevante di opere (per esempio nei settori dell'edilizia scolastica, universitaria, sanitaria e carceraria e in quelli delle infrastrutture stradali, ferroviarie, portuali, aeroportuali) le stazioni appaltanti potranno derogare a tutte le regole escluse quelle penali e antimafia, nonché quelle europee (articolo 2, comma 4). Anche nei casi di altri interventi infrastrutturali per i quali è prevista la nomina di commissari straordinari (quasi sul modello Genova) varranno le stesse deroghe. In questo modo si potrà toccare con mano per circa un anno se i ritardi cronici siano dovuti effettivamente alle troppe regole o all'incapacità tecnica delle amministrazioni a gestire procedure e ad altri fattori di contesto. In materia di appalti , vengono introdotte norme ulteriormente acceleratorie per i processi con nuovi limiti al potere del giudice di sospendere in via cautelare gli atti della procedura (articolo 4). Mancano però norme a regime per riformare la struttura del mercato degli appalti pubblici caratterizzato da un numero eccessivo di stazioni appaltanti, specie a livello locale, poco attrezzate a gestire procedure complesse, oppure per ripensare a fondo il ruolo dell'Autorità nazionale anticorruzione. Condivisibile è la norma che istituisce un Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche per consentire il completamento di lavori altrimenti lasciati a metà per anni o decenni. Dubbia sembra invece l'efficacia del nuovo Collegio consultivo tecnico che dovrà sovraintendere all'esecuzione delle grandi opere, perché non è detto che aggiungendo organi a organi si accelerano i processi decisionali. Il decreto legge ritocca la legge generale sul procedimento amministrativo (n. 241/1990) cercando in particolare di far funzionare meglio la conferenza dei servizi . Innovativa è anche la regola che impone alle amministrazioni, in sede di rilascio delle autorizzazioni, di effettuare un'istruttoria completa stabilendo una volta per tutte se l'atto richiesto può essere rilasciato, senza potersi riservare "una carta di riserva" per opporre un nuovo diniego dopo che il primo è stato ritenuto illegittimo da un Tar (articolo 12). Per contrastare il fenomeno della "burocrazia difensiva", timorosa nel decidere, il decreto legge rivede il reato di abuso d'ufficio (articolo 23 ) e il danno erariale (articolo 21). I ritocchi all'articolo 323 del codice penale non sembrano però risolutivi. Infatti, in primo luogo, mentre fino a oggi l'abuso consisteva in atti posti in essere in violazione di "norme di legge o di regolamento", ora viene meno il riferimento a quest'ultimo. C'è da chiedersi il perché di questa limitazione visto che materie importanti sono disciplinate in gran parte da regolamenti. Inoltre, la violazione deve riguardare "regole specifiche di condotta" dalle quali non residuino "margini di discrezionalità". È giusto dare maggiore certezza, ma, a ben vedere, è proprio la discrezionalità ad agevolare gli abusi. Quanto al danno erariale, anche in questo caso si introducono innovazioni a tempo, cioè limitatamente ai fatti commessi dopo l'entrata in vigore del decreto legge e fino al 31 luglio 2021 e ciò pone problemi di costituzionalità. Buona è l'introduzione della concezione penalistica di dolo, che richiede la volontà dell'evento dannoso. Inoltre, si precisa che la responsabilità del funzionario sorge solo in caso di dolo e non di colpa grave. Non si rafforza però in parallelo l'obbligo delle amministrazioni di attivarsi in quest'ultimo caso. Se la colpa è davvero grave, il funzionario dovrebbe andare immune da ogni conseguenza. Inoltre, la limitazione al dolo vale solo per gli atti, non per l'inerzia e per le omissioni. Sembra una distinzione illogica e l'effetto potrebbe essere solo quello di incentivare atti interlocutori o dinieghi frettolosi. Nel suo complesso il decreto legge risente di inevitabili compromessi ed è probabile che in sede parlamentare sarà oggetto di emendamenti che potrebbero modificarlo in profondità. Sarebbe utile per esempio inserire una delega legislativa per avviare riforme più strutturali che investano la selezione e gli incentivi per il personale, gli assetti organizzativi, il riordino delle funzioni. Bisognerebbe essere consapevoli che adottare misure urgenti settoriali, derogatorie e transitorie, giustificate dall'emergenza Covid-19 ma senza una visione a regime di medio lungo termine, significa intraprendere un cammino senza una bussola. IL TEMA DELLA SETTIMANA L'obiettivo del decreto semplificazioni è rilanciare gli investimenti pubblici e privati e le attività economiche nella fase post Covid-19. Per Marcello Clarich il provvedimento incide in modo chirurgico su una molteplicità di procedimenti e materie introducendo innovazioni volte a sburocratizzare le attività, ma risente di inevitabili compromessi ed è probabile che in sede parlamentare sarà oggetto di emendamenti. L'augurio è che venga inserita una delega legislativa per avviare riforme più strutturali che investano la selezione e gli incentivi per il personale, gli assetti organizzativi, il riordino delle funzioni. In anteprima sul web il numero della settimana all'indirizzo www.guidaaldiritto.ilsole24ore.com

Foto: Marcello Clarich Professore ordinario di Diritto amministrativo presso la Sapienza Università di Roma


Foto: Condivisibile è la norma che istituisce un Fondo per le opere pubbliche: completare lavori lasciati a metà per anni o addirittura decenni