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10/06/2021

Corsia ultraveloce per le opere Pnrr Subappalto, riforma in due tappe

Il Sole 24 Ore - Giorgio Santilli

SEMPLIFICAZIONI/1 LE NOVITÀ DEL DL 77/2021 LE SINTESI DEL SOLE
Appalti. Il decreto Semplificazioni mette in piedi un'architettura che si candida a diventare il laboratorio per un nuovo modello di realizzazione delle grandi infrastrutture rompendo equilibri quasi trentennali
Una delle grandi scommesse del Pnrr - forse la sfida più ardua - è riuscire ad abbattere i tempi di realizzazione delle infrastrutture in Italia da una media di 16 anni a cinque-sei anni, per stare nei tempi imposti dall'Europa di completare collaudi e rendicontazioni del Recovery plan entro il 31 dicembre 2026, pena la perdita dei finanziamenti. Come è chiaro dalle grandezze temporali in campo, non è un'operazione che si può fare con qualche ritocco al codice degli appalti o ad altre legislazioni ordinarie vigenti. Anche la legislazione dei commissari straordinari lascerebbe il Pnrr esposto a rischi clamorosi.

Spetta quindi al decreto legge 77/2021, il decreto Semplificazioni varato dal governo Draghi, il compito di voltare pagina e creare strumenti nuovi per centrare l'obiettivo.

Il Dl costruisce un'architettura tutta nuova e una corsia speciale ultraveloce esclusivamente dedicata ai progetti del Pnrr. Non è difficile capire che questa "camera di laboratorio" si candida a costituire in futuro, se dovesse raggiungere gli obiettivi fissati, il nuovo modello di realizzazione delle grandi opere infrastrutturale in Italia, con una rottura di equilibri quasi trentennali (la legge Merloni è del 1994).

Gli elementi portanti che spiccano nello «schema Draghi» sono quattro:

1 una commissione speciale per la valutazione di impatto ambientale (Via) composta di un massimo di 40 tecnici che dovrebbe risolvere il passaggio autorizzativo più critico in termini di tempi e di incertezza procedurale (articolo 17, comma 1, lettera a) abbattendo i tempi ordinari da 270 a 130 giorni (articolo 20);

2 la Soprintendenza speciale per il Pnrr che «svolge le funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici nei casi i cui tali beni siano interessati dagli interventi previsti dal Pnrr sottoposti a Via in sede statale oppure rientrino nella competenza territoriale di almeno due uffici periferici del ministero» (articolo 29);

3 il comitato speciale del Consiglio superiore dei lavori pubblici, struttura del tutto nuova, guidata dal presidente del Cslp e composta di altri 28 membri (articolo 45), che sarà la vera stanza di compensazione dei conflitti interministeriali e territoriali sui grandi progetti con poteri di proporre soluzioni progettuali di mediazione nei casi di dissenso in ambito Via e in ambito di conferenza di servizi (articolo 44);

4 i poteri sostitutivi molto ampi, affidati al presidente del Consiglio e al Consiglio dei ministri, attivati sempre dal comitato speciale del consiglio superiore dei lavori pubblici, che possono portare a decisioni del Cdm non sottoposte al controllo preventivo della Corte dei conti (articolo 44, comma 6).

I punti 3 e 4 (Titolo III del decreto legge) si applicano solo a dieci opere, inserite in allegato IV al decreto, ma è molto probabile che questo elenco andrà crescendo con l'esame parlamentare (che parte oggi) e con interventi successivi. Anche il ministro delle Infrastrutture, Enrico Giovannini, ha fatto capire che queste corsie speciali sono destinate a sostituire in futuro, come ruolo acceleratorio, anche le figure dei commissari straordinari.

Se questa procedura speciale è il segno più forte lasciato dal decreto 77 sul laboratorio del Pnrr, il provvedimento interviene anche sulla legislazione ordinaria in materia di appalti, in due modi: prorogando al 30 giugno 2023 i termini degli interventi in deroga previsti dal Dl semplificazioni 76/2020; modificando alcune norme del codice degli appalti, in attesa dell'intervento organico sul codice che dovrà avvenire con legge quadro delega entro il mese di luglio, secondo il cronoprogramma del Pnrr.

Le principali proroghe del decreto 76 riguardano gli affidamenti in deroga, i termini di sei mesi per aggiudicare o individuare l'affidatario, le norme sulla certificazione antimafia, l'elenco tassativo delle cause di sospensione dei lavori, il collegio consultivo tecnico, la responsabilità per danno erariale, la possibilità di consegna lavori sempre in via di urgenza, le deroghe alle visite dei luoghi, l'automatismo per i termini procedimentali in via di urgenza, la possibilità di includere lavori fuori dei documenti di programmazione, la conferenza di servizi accelerata.

Il nuovo termine del 30 giugno 2023 si riferisce sempre alla data della determina a contrarre della stazione appaltante.

Sugli affidamenti diretti di servizi va anche detto che viene ampliata per i servizi di ingegneria e di architettura la soglia limite per l'affidamento diretto da 75mila a 139mila e si dà la possibilità alle stazioni appaltanti di affidare senza consultazione di più operatori economici. Davvero una brutta norma in termini di trasparenza e concorrenza.

Sulle modifiche al codice appalti quella di gran lunga più rilevante è la modifica al subappalto (articolo 49) che si esplica in due momenti: dall'entrata in vigore del decreto legge al 31 ottobre 2021 si applica una disciplina transitoria che prevede un tetto del 50%, il divieto di cessione a terzi da parte dell'appaltatore dell'intero contratto e della «prevalente esecuzione delle lavorazioni relative al complesso delle categorie prevalente e dei contratti ad alta intensità di mandopera»; dal 1° novembre 2021 saranno le stazioni appaltanti a indicare nel documento di gara le prestazioni e le lavorazioni che l'appaltatore non potrà affidare a terzi, «previa adeguata motivazione nella detrmina a contrarre, eventualmente avvalendosi del parere della Prefettura».

La motivazione dovrà riferirsi alla «natura» o «complessità» delle prestazioni o delle lavorazioni da effettuare, all'esigenza di «rafforzare il controllo delle attività di cantiere o più in generale dei luoghi di lavoro», alla necessità di «garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori» o ancora di «prevenire il rischio di infiltrazioni criminali». A questo ultimo rischio si può sempre ovviare utilizzando le white list.

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GLI ELEMENTI PORTANTI

Commissione Via

Ci sarà una commissione speciale per la valutazione di impatto ambientale (Via) composta di un massimo di 40 tecnici che dovrebbe risolvere il passaggio autorizzativo più critico in termini di tempi e di incertezza procedurale

Soprintendenza speciale

La Soprintendenza speciale per il Pnrr svolge le funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici nei casi i cui siano interessati dagli interventi previsti dal Pnrr sottoposti a Via statale oppure rientrino nella competenza di due uffici periferici del ministero

Consiglio superiore

Il comitato speciale del Consiglio superiore dei lavori pubblici sarà la vera stanza di compensazione dei conflitti interministeriali e territoriali sui grandi progetti

Poteri sostitutivi

Ci saranno poteri sostitutivi molto ampi, affidati al presidente del Consiglio e al Consiglio dei ministri, che potranno portare a decisioni del Cdm non sottoposte al controllo preventivo della Corte dei conti


Foto:

stefano marra