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02/11/2018

Confische patrimoniali “proposte” anche da questore e capo Dia

Guida al Diritto - Alberto Cisterna

Legislazione/SICUREZZA PUBBLICA E FORZE DI POLIZIA
Il Dl 113/2018 ha previsto inoltre che la "comunicazione" del questore e del direttore della Dia al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto, se ritengono che non sussistano i presupposti per l'esercizio dell'azione di prevenzione, possa essere "sintetica" e che la sua mancanza non comporta più l'inammissibilità della proposta.
Decreto legge 4 ottobre 2018 n. 113 mafia & appalti Su mafia e appalti illeciti il decreto legge 113 dedica una serie di articoli: sul primo tema gli interventi non stravolgono il codice antimafia anche se introducono diverse novità su gestione e destinazione dei beni confiscati, in materia di gare pubbliche le contravvenzioni sono trasformate in delitti, puniti con la pena della reclusione. Modifiche al decreto legislativo 6 settembre 2011 n. 159 (Dl 113/2018, articolo 24) Il decreto 113/2018 modifica l'assetto normativo della legislazione di prevenzione in alcuni snodi solo in apparenza secondari. Se il nuovo articolo 10, comma 2- quater , del codice prevede che «In caso di conferma del decreto impugnato, la corte di appello pone a carico della parte privata che ha proposto l'impugnazione il pagamento delle spese processuali», limitandosi a coordinare la disciplina delle spese processuali del gravame con quelle del primo grado (dopo la legge 131/2017), più importante appare la riscrittura dell'articolo 17 Codice. Una breve premessa: la concorrenza, in senso tecnico (e non solo) - nell'alveo dei titolari del potere di proposta - di soggetti amministrativi (questore e direttore della Dia) e di organi giurisdizionali (procuratore della Repubblica e procuratore nazionale) pone delicate questioni di coordinamento che il legislatore ha iniziato a disciplinare solo nel 2009. L'attuale articolo 81, in cui la norma del 2009 è confluita, colloca la procura della Repubblica in uno snodo decisivo per il coordinamento delle misure di prevenzione. È vero che manca ancora, per il procedimento di prevenzione, una disciplina della ragionevole durata delle indagini preventive personali o patrimoniali, ma il registro di cui all'articolo 81 citato sembrava in grado di assicurare comunque un minimo di trasparenza a queste attività, soprattutto quando svolte da organi di polizia (Dia e questore). Come noto presso «le segreterie delle procure della Repubblica e presso le cancellerie dei tribunali sono istituiti appositi registri... (ove) viene curata l'immediata annotazione nominativa delle persone fisiche e giuridiche nei cui confronti sono disposti gli accertamenti personali o patrimoniali da parte dei soggetti titolari del potere di proposta. Il questore territorialmente competente e il direttore della Direzione investigativa antimafia provvedono a dare immediata comunicazione alla procura della Repubblica competente per territorio della proposta di misura personale e patrimoniale da presentare al tribunale competente». Come si vede un adempimento necessariamente preliminare al deposito della proposta. Una norma che si incanala nell'orizzonte della leale cooperazione tra gli organi titolari del potere di proposta, sollecitandoli alla reciproca collaborazione. Nel 2017 questo sistema era stato improvvisamente irrigidito con la previsione, nel corpo dell'articolo 17 del codice, di un comma 3- bis secondo cui «Il procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto, attraverso il raccordo informativo con il questore e con il direttore della Direzione investigativa antimafia relativamente alle misure di prevenzione di cui al presente titolo, cura che non si arrechi pregiudizio alle attività di indagine condotte anche in altri procedimenti. A tal fine, il questore territorialmente competente e il direttore della Direzione investigativa antimafia sono tenuti a: a) dare immediata comunicazione dei nominativi delle persone fisiche e giuridiche nei cui confronti sono disposti gli accertamenti personali o patrimoniali previsti dall'articolo 19; b) tenere costantemente aggiornato e informato il procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto sullo svolgimento delle indagini; c) dare comunicazione per iscritto della proposta al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto almeno dieci giorni prima della sua presentazione al tribunale. La mancata comunicazione comporta l'inammissibilità della proposta; d) trasmettere al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto, ove ritengano che non sussistano i presupposti per l'esercizio dell'azione di prevenzione, provvedimento motivato entro dieci giorni dall'adozione dello stesso». Una brusca modifica che, ovviamente, aveva suscitato malumori e risentimenti negli uffici di polizia coinvolti, sostanzialmente assoggettati a un penetrante e perdurante controllo da parte del procuratore della Repubblica. Nulla di scandaloso, invero, se solo si considerano le interferenze che le proposte di prevenzione possono esercitare sui procedimenti penali in corso e, soprattutto, se si considera il declassamento che il pubblico ministero patisce - in caso di proposta depositata da parte della Dia e del questore - a mero avvocato di polizia innanzi al tribunale di prevenzione. Le novità introdotte dal decreto legge 113 Il decreto legge 113/2018 ha riscritto profondamente questo assetto prevedendo, innanzitutto che la «comunicazione» possa essere «sintetica»; inoltre si è disposto che la mancata comunicazione non comporti più l'inammissibilità della proposta. A tale (invero impropria) sanzione processuale si è sostituito un più blando sistema di interlocuzioni per effetto del quale spetta al procuratore della Repubblica, nei dieci giorni successivi alla ricezione della comunicazione di polizia, segnalare «all'autorità proponente l'eventuale sussistenza di pregiudizi per le indagini preliminari in corso. In tali casi, il procuratore concorda con l'autorità proponente modalità per la presentazione congiunta della proposta». Insomma una vera e propria inversione dell'onere informativo ora spostato in modo deciso sul pubblico ministero chiamato a scoprire le carte delle indagini in favore del direttore della Dia e del questore che, notoriamente, sono sprovvisti della qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria. Solo incidentalmente deve notarsi che sia la legge 131/2017 che il decreto legge 113/2018 non hanno incluso il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo in questo protocollo di comunicazioni, malgrado solo quell'ufficio fosse provvisto delle funzioni di coordinamento investigativo e del potere di proposta preventiva. Se a questo si aggiunge la soppressione delle comunicazioni di cui alla lettera d) (si veda sopra) ne deriva che gli uffici di polizia continueranno (almeno formalmente) a essere "terre d'aborto" in cui si possono manipolare e acquisire informazioni sui cittadini senza alcuna garanzia giurisdizionale, malgrado l'apparente finalità "giurisdizionale" delle preinvestigazioni di cui si discute. Parimenti significativa è la modifica portata dal decreto legge all'articolo 67 che, al comma 8, prevede ora l'estensione delle numerose decadenze e dei divieti ivi stabiliti - oltre che nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di cui all'articolo 51, comma 3- bis , del codice di procedura penale - anche a carico di coloro che siano parimenti condannati per i reati di cui all'articolo 640, secondo comma, n. 1), del codice penale, commesso a danno dello Stato o di un altro ente pubblico, e all'articolo 640- bis del codice penale. Collocando questa disposizione nella scia degli interventi previsti dal disegno di legge "spazzacorrotti" (il cui esame parlamentare è appena iniziato) se ne ricava una cornice tutt'altro che coesa. Ancora una volta lascia perplessi il ricorso sistematico al sistema di prevenzione per collaudare nuovi modelli criminologici e nuove soglie soggettive di allarme sociale. Il giudizio della Corte di Strasburgo è stato, sinora, abbastanza mite sul versante patrimoniale della prevenzione, mentre ha colpito con durezza il sistema della prevenzione personale (si pensi solo alla nota sentenza De Tommaso). Dilatare il pantheon dei destinatari di queste misure anche verso più o meno modesti truffatori potrebbe compromettere il regime d'eccezione sinora tollerato dai giudici europei in nome dell'emergenza antimafia. L'irrogazione dei divieti e delle decadenze di cui all'articolo 68 appare obiettivamente eccedente l'allarme sociale connesso alla consumazione dei reati di truffa aggravata e già efficacemente contenuto con l'irrogazione della confisca penale. Sanzioni in materia di subappalti illeciti (Dl 113/2018, articolo 25) Da oltre un ventennio si sollecitava il legislatore a intervenire sull'articolo 21, comma 1, della legge 646/1982. Erano gli albori della normativa antimafia, l'articolo 416- bis del codice penale era stato appena coniato e la disposizione che puniva con il solo arresto da sei mesi a un anno e con l'ammenda «chiunque, avendo in appalto opere riguardanti la pubblica amministrazione, concede anche di fatto, in subappalto o a cottimo, in tutto o in parte, le opere stesse, senza l'autorizzazione dell'autorità competente» apparve da subito insufficiente a contenere la capacità espansiva delle associazioni mafiose nel delicato snodo degli appalti pubblici. Eppure era quella l'insidiosa terra di mezzo in cui si realizzavano i contatti e le collusioni tra mafia, imprenditoria e politica. La concessione di cottimi e subappalti alle ditte "in odor di mafia" da parte delle grandi società, aggiudicatrici di importanti contratti pubblici, era lo strumento d'elezione con cui la politica e la mala amministrazione favorivano le cosche, consentendo loro di entrare (sia pure in posizione vicaria) nella gestione dei lavori finanziati dallo Stato. Una contravvenzione (punita con l'arresto da sei mesi a un anno), non foss'altro che per i suoi effimeri tempi di prescrizione, era palesemente insufficiente allo scopo di presidiare un ganglio così sensibile per l'intera tenuta del sistema antimafia e non solo, visto che il medesimo discorso (in altre aree del Paese) valeva per la corruzione. Nel 1990 si intervenne sull'articolo 21 con la legge n. 55 prevedendo che a carico del subappaltatore e dell'affidatario del cottimo si applicasse oltre che la pena dell'arresto, anche quella dell'ammenda pari a un terzo del valore dell'opera ricevuta in subappalto o in cottimo. Un'inedita sanzione patrimoniale, rimasta invero per molto tempo una mera aspirazione in ragione della falcidia prescrizionale. Al pari di quella approntata questa volta sul versante sul subappaltante e del concedente il cottimo - nel 1995 con il decreto legge n. 139, punendo il reato con l'ammenda non inferiore a un terzo del valore dell'opera concessa in subappalto o a cottimo e non superiore a un terzo del valore complessivo dell'opera ricevuta in appalto. Come si vede un esercizio di grande prudenza sul versante economico. Un self­restraint di cui, invero, v'è conferma anche nel decreto Salvini che, finalmente, commuta la contravvenzione in un delitto punito con la reclusione da uno a cinque anni, ma non intacca la vecchia sanzione patrimoniale, divenuta multa. La nuova soglia edittale agevola sicuramente l'intervento repressivo sotto il profilo cautelare, mentre sul versante, strategico, delle intercettazioni la modifica può essere utile a patto di voler considerare quello dell'articolo 21 oggi modificato, come pare, un delitto contro la pubblica amministrazione (si veda articolo 266, comma 1, lettera b ) del codice di procedura penale). V'è da chiedersi se rispetto alle attuali condizioni di operatività del sistema mafioso e di quello, parallelo e limitrofo, della corruzione una così tardiva modifica dell'articolo 21 possa comunque rivelarsi utile. La risposta non può che essere interlocutoria, tenuto conto del fatto che (in questo lunghissimo arco temporale) l'ordinamento vivente, la law in action , ha cercato comunque di trovare rimedi quanto meno alle infiltrazioni mafiose nel settore dei subappalti sia con l'applicazione dell'articolo 416- bis del codice penale («L'associazione è di tipo mafioso quando coloro che ne fanno parte si avvalgono della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva per commettere delitti, per acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o comunque il controllo di attività economiche, di concessioni, di autorizzazioni, appalti e servizi pubblici») sia attraverso la costruzione vicaria del cosiddetto concorso esterno (v. Cassazione, sezione V, 7 ottobre 2016 n. 47574, m. 26840301) sia mediante il sistema delle interdittive prefettizie in sede di autorizzazione ai subcontratti. Le criticità si annidano proprio in quest'ultimo aspetto. È praticamente impossibile che, oggi, si possa realizzare la condotta punita dall'articolo 21 delle legge 646/1982 («chiunque... concede anche di fatto,... senza l'autorizzazione dell'autorità competente») in ragione del sistema di tracciamento nel settore degli appalti pubblici che impedisce la possibilità di un accesso ai cantieri senza il rilascio delle prescritte autorizzazioni. Realisticamente non v'è alcuna chance di sottrarsi ai protocolli di verifica previsti dalla legislazione primaria (si veda decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50) e secondaria (si veda decreto ministero Interno 21 marzo 2017) e di potersi insediare nell'esecuzione di opere pubbliche secondo lo schema di cui all'articolo 21 citato. Resta, comunque, l'utilità della nuova disposizione per il gradiente delle infiltrazioni mafiose e corruttive di minore intensità e complessità, correlato ovviamente a contratti a evidenza pubblica di scarso importo. Quanto al resto, i 36 anni di ritardo nell'affrontare il problema delle infiltrazioni tramite subaffidamenti costituiscono un gap forse irreparabile. Il mutamento intercorso nelle dinamiche criminali di stampo mafioso e corruttivo (con le correlative interlocuzioni e intersezioni) è tale da esigere strumenti sicuramente più sofisticati di quello dell'articolo 21 della legge 646/1982. La strada da percorrere è probabilmente quella dell'incremento delle procedure di monitoraggio finanziario di cui all'articolo 3 della legge 136/2010, ossia della tracciabilità finanziaria dei flussi, in modo da poter verificare la destinazione ultima delle somme impiegate nell'esecuzione degli appalti pubblici. Accanto a questa opzione è in latente discussione, e in modo fin troppo prudente, la possibilità di una modifica dell'articolo 416- bis del codice penale per annettervi anche i sistemi corruttivi. Disposizioni per migliorare la circolarità informativa (Dl 113, articolo 27) La norma prevede la modifica dell'articolo 160 del Rd 18 giugno 1931 n. 773 (Tulps) stabilendo che per le finalità di prevenzione generale di reati e per l'esercizio del potere di proposta di cui all'articolo 17, comma 1, Codice antimafia - le cancellerie dei tribunali e delle corti di appello abbiano l'obbligo di trasmettere ogni quindici giorni, anche per via telematica, il dispositivo delle sentenze di condanne irrevocabili a pene detentive al questore della provincia in cui il condannato ha la residenza o l'ultima dimora e al direttore della Direzione investigativa antimafia. Analogo obbligo sussiste per le cancellerie presso la sezione misure di prevenzione e presso l'ufficio Gip del tribunale in relazione alla comunicazione di copia dei provvedimenti ablativi o restrittivi, emessi nell'ambito delle rispettive attribuzioni, alle questure competenti per territorio e alla Dia. La norma andrebbe letta in combinato con il Dlgs 18 maggio 2018 n. 51 recante «Attuazione della direttiva (UE) 2016/680 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativa alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali». La conservazione e la circolazione di questi dati, soprattutto di quelli "precari" derivanti dai provvedimenti cautelari personali e reali, deve essere incasellata nell'alveo delle procedure garantite dal citato decreto legislativo che, si badi bene, detta disposizioni di deroga solo in favore del Ced-Sdi del ministero dell'Interno e non delle altre istituzioni inserite nel perimetro della proposta di prevenzione. In ogni caso è evidente che si impone l'aggiornamento di queste informazioni, soprattutto in presenza di sentenze di assoluzione o, addirittura, di decreti di archiviazione di cui non è imposta la comunicazione ex articolo 160. Modifiche all'articolo 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Dl 113/2018, articolo 28) Al di là di ogni enfasi anche la misura dello scioglimento degli enti territoriali per infiltrazioni mafiose pare meritevole di una profonda riflessione. Da quando, nel 1991, la misura di prevenzione di cui si discute venne introdotta nell'ordinamento i risultati possono dirsi tutt'altro che soddisfacenti. Da quell'anno al 24 settembre 2018 sono stati emanati 493 decreti ex articolo 143 del testo Unico sugli enti locali, dei quali 177 di proroga di precedenti provvedimenti: 21 sono stati gli scioglimenti disposti nel 2017 e 20 nei primi 8 mesi del 2018. Cifre importanti ma, per un verso, infatti, la reiterazione dei decreti di scioglimento a carico degli stessi consigli comunali (59 comuni sono stati colpiti più di una volta) e, per altro, il correlativo fallimento gestionale di tante amministrazione straordinarie prefettizie costituiscono elementi da porre al centro di una riflessione che non può ostinarsi a risolvere i rapporti tra mafia e politiche nelle asfittiche dimensioni dei piccoli comuni sinora sciolti dal Governo. Il decreto 113/2018 modifica l'articolo 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 stabilendo che - nell'ipotesi di cui al comma 7 (ossia «nel caso in cui non sussistano i presupposti per lo scioglimento o l'adozione di altri provvedimenti di cui al comma 5») - qualora dalla relazione del prefetto emergano, riguardo a uno o più settori amministrativi, situazioni sintomatiche di condotte illecite gravi e reiterate, tali da determinare un'alterazione delle procedure e da compromettere il buon andamento e l'imparzialità delle amministrazioni comunali o provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, il prefetto, sulla base delle risultanze dell'accesso, al fine di far cessare le situazioni riscontrate e di ricondurre alla normalità l'attività amministrativa dell'ente, individua, fatti salvi i profili di rilevanza penale, i prioritari interventi di risanamento indicando gli atti da assumere, con la fissazione di un termine per l'adozione degli stessi, e fornisce ogni utile supporto tecnico-amministrativo a mezzo dei propri uffici. Decorso inutilmente il termine fissato, il prefetto assegna all'ente un ulteriore termine, non superiore a 20 giorni, per la loro adozione, scaduto il quale si sostituisce, mediante commissario ad acta , all'amministrazione inadempiente. Ai relativi oneri gli enti locali provvedono con le risorse disponibili a legislazione vigente sui propri bilanci». Ora occorre fare i conti con un inedito potere prefettizio che, in caso di inazione del ministro dell'Interno, si rivolge in modo penetrante agli enti rappresentativi e di governo di comuni e provincie, risultati esenti di infiltrazioni e condizionamenti mafiosi, per segnalare loro un cronoprogramma da osservare rigorosamente. Un sistema di warning certo volto a contenere i casi di scioglimento e a dare modo alle amministrazioni di sanare le disfunzioni accertate in sede di accesso prefettizio. Resta il dubbio circa la concreta possibilità che gli uffici territoriali del Governo siano effettivamente in condizione di coadiuvare gli enti territoriali in percorsi di questa complessità, soprattutto sotto il profilo contabile e finanziario. Le prefetture, nell'ultimo decennio, sono state trasformate in veri e propri presidi dell'azione di indirizzo politico governativo nei più svariati settori e certo ne appare urgente una complessiva riorganizzazione dotandole di professionalità e risorse adeguate ai nuovi, complessi compiti di amministrazione attiva (certo non è risolutiva la blanda misura organizzativa di cui all'articolo 29 del decreto 113/2018). Modifiche all'articolo 633 del codice penale (Dl 113/2018, articolo 30) Il decreto in esame modifica l'articolo 633 del codice penale prevedendo l'inserimento, dopo il secondo comma, del seguente: «Nelle ipotesi di cui al secondo comma («ossia se il fatto è commesso da più di cinque persone, di cui una almeno palesemente armata, ovvero da più di dieci persone, anche senza armi»), si applica la pena della reclusione fino a quattro anni congiuntamente alla multa da 206 euro a 2.064 euro, nei confronti dei promotori e organizzatori dell'invasione, nonché di coloro che hanno compiuto il fatto armati». Se scopo della disposizione era quella di punire più gravemente le occupazioni di beni immobili, compiute arbitrariamente in danno di edifici pubblici e in pregiudizio dei legittimi assegnatari, è chiaro che essendosi spesso in presenza di gesti individuali o compiuti da piccoli gruppi familiari, la nuova norma non consegue alcun fine utile. Altro è, invece, che si vogliano punire più pesantemente le occupazioni "collettive" (si veda la clamorosa vicenda dello sgombero del palazzo della ex-Federconsorzi di piazza Indipendenza a Roma) messe in opera da gruppi di emigranti o diredati, più o meno organizzati, per provvedere a drammatiche condizioni di disagio. Una chiara opzione politica che l'ordinamento penale dovrebbe, invero, assecondare con minor prontezza anche perché tra i «promotori e organizzatori dell'invasione» spesso vi sono centri sociali e associazioni di volontariato che rischiano, ora, pesanti condanne; senza contare l'attività di intercettazione oggi espressamente consentita con la modifica dell'articolo 266, comma 1, lettera f­ter) , del codice di procedura penale per effetto dell'articolo 31 del decreto legge in esame. Norma, quest'ultima, che consente le captazioni anche per i reati di cui all'articolo 516 del codice penale («Vendita di sostanze alimentari non genuine come genuine») e 517- quater del codice penale («Contraffazione di indicazioni geografiche o denominazioni di origine dei prodotti agroalimentari»). •

Foto: Insomma è stata attuata una vera e propria inversione dell'onere informativo


Foto: I 36 anni di ritardo sul problema delle infiltrazioni nei sub­affidamenti costituiscono un gap forse irreparabile


Foto: Attivato un sistema di warning volto a contenere i casi di scioglimento e a dare modo ai comuni di sanare le disfunzioni


Foto: Reclusione fino a quattro anni e multa da 206 euro a 2.064 euro per le occupazioni di immobili

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