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01/05/2021

CONDIZIONI DI ECONOMICITÀ E APPALTI PUBBLICI AVANTAGGIO DI PA, IMPRESE E CITTADINI

Libero - FRANCESCO MANFREDI

Si potrà mai trovare una coerente soluzione al problema di garantire un soddisfacente equilibrio tra la necessità di contrastare la corruzione negli appalti pubblici e l'urgenza di dare efficacia ed efficienza ai processi e quindi di permettere agli appaltatori di operare in una sana condizione di mercato? Neppure il D.Lgs 50/2016 è riuscito a rispondere in modo positivo a tale domanda e anche per questo motivo è necessario accelerarne il processo di superamento, senza però dimenticare gli aspetti positivi e innovativi in esso contenuti, nel rispetto di quel requisito della sedimentazione della norma che è fondamentale per un progressivo miglioramento degli impianti normativi stessi. D'altronde, di fronte al dibattito apertosi e agli interventi normativi degli ultimi anni, dal Decreto Sblocca cantieri al Decreto Cura Italia, dal Decreto Rilancio al Decreto Semplificazioni, tale codice di fatto non esiste più, perché non è più garantita la stabilità del contesto ambientale, a iniziare dal quadro normativo e regolatorio. In modo particolare, nel campo delle opere pubbliche, dove alle tradizionali complesse dinamiche normative ed economiche si aggiungono i vincoli e i rischi derivanti dal contesto ambientale (azione delle Sovrintendenze, ritardi nel rilascio dei titoli, cambiamento delle strategie politico-amministrative, azioni di rivendicazione e di ricorso da parte dei cittadini o dei concorrenti). E ormai consapevolezza diffusa e condivisa che l'economicità nei processi di realizzazione degli appalti pubblici è direttamente collegata a tre pre-requisiti: - la chiarezza delle normenormenormeregole e processi, ma è anche necessario perseguire il miglioramento qualitativo delle norme, principalmente in termini di chiarezza e coerenza, diminuire gli oneri burocratici e valorizzare, in termini di professionalità, i soggetti chiamati ad applicare quelle regole e a gestire quei processi. Per questo motivo, non si può che giudicare positivamente il Decreto Semplificazioni, che introduce vari elementi di flessibilità e di snellezza dei procedimenti, ma che ha il grande difetto di essere "in via transitoria", perdendo quindi il terzo fondamentale requisito ricordato: la stabilità della norma. Ecco perché gli imprenditori chiedono esplicitamente "una nuova legge sui contratti pubblici, più snella e maggiormente equilibrata dell'attuale codice, contenente le regole e i principi comuni per lavori, servizi e forniture, e un nuovo Regolamento attuativo, espressamente dedicato ai lavori pubblici, distinto da servizi e forniture, in cui recepire anche talune norme comunitarie". È qui di particolare interesse contribuire a mettere a fuoco alcuni di questi principi e strumenti che appaiono necessari per trovare quell'equilibrio richiamato in premessa a contestuale garanzia e vantaggio della PA e delle imprese, e quindi dei cittadinicontribuenti utilizzatori delle opere pubbliche, dei beni e dei servizi. Il primo principio è quello della flessibilità, ben rappresentato nelle Direttive europee del 2014, che hanno introdotto molteplici elementi d'innovazione e perseguito un maggior livello di flessibilità delle procedure per renderle in grado di meglio adattarsi agli obiettivi che le Pubbliche Amministrazioni, nell'alveo della loro discrezionalità, ritengono di perseguire e per garantire un più efficiente impiego delle risorse pubbliche. Tale impostazione consiglia sistemi di aggiudicazione più spostati sulla valutazione qualitativa delle offerte; l'ampliamento del novero delle procedure basate sul dialogo con gli operatori che, attraverso, il loro apporto tecnico, consentono di aumentare la qualità della progettazione e di sviluppare soluzioni a volte non disponibili sul mercato; l'indispensabile attenzione al tema del green public procurement e alla valutazione del life-cycle costing nella selezione del contraente. Sempre nella prospettiva di incentivare approcci snelli e flessibili, appaiono utili, per gli acquisti semplici e standardizzati, meccanismi competitivi di tipo aperto e soluzioni contrattuali fixed-price. Il secondo principio, strettamente collegato al precedente, è quello di rafforzare il confronto pubblico-privato, ad esempio attraverso lo strumento delle PPP quale forma contrattuale aperta, che include anche le concessioni, attraverso la tipicizzazione del sistema di aggiudicazione delle concessioni di lavori e servizi, una maggior flessibilità dell'affidamento e dell'esecuzione, un'attività di controllo basata sulla logica anglosassone del best value per perseguire una maggior efficienza operativa, una ridefinizione del potere di revoca da parte della PA oggi tra gli elementi ostativi degli investimenti privati. Il terzo principio è quello della professionalità, contenuto, ad esempio, nella strategia anticorruzione tedesca, che, oltre a soluzioni diffuse, ha da sempre posto una particolare attenzione alla competenza del personale e alla funzione di consulenza per le stazioni appaltanti minori, specie per supportare gli appalti innovativi e sviluppare sistemi di aggiudicazione in grado di valutare le offerte qualitative. Al fianco di un'evoluzione del livello di professionalità degli operatori per le finalità descritte è auspicabile la definizione di meccanismi premiali che incentivino la loro attività di controllo e l'attuazione di tali innovazioni. Il tema della professionalità degli operatori, peraltro, non riguarda la qualità del controllo solo nella fase dell'aggiudicazione ma anche in quella dell'esecuzione, soprattutto nella già richiamata prospettiva del best value, il cui valore risiede anche nella possibilità di collegare la promozione di una più efficace azione contrattuale con la realizzazione di un'efficace azione di contrasto alla corruzione. Il quarto principio, derivante dall'esperienza statunitense, è quello di incoraggiare la competizione favorendo la partecipazione delle PMI con l'obiettivo di aumentare la qualità e l'efficienza degli scambi e diminuire il rischio di comportamenti corruttivi o concussori. Tale impostazione porta a introdurre strumenti quali l'incentivazione alla costituzione di reti tra PMI, la previsione di quote obbligatorie degli appalti per le PMI e per le imprese sociali, la riserva di certe tipologie o di certe soglie di appalto alle PMI e alle imprese sociali, la definizione di percorsi di affiancamento e supporto a tali categorie di imprese. Il quinto principio è quello di un continuo e più efficace monitoraggio sui comportamenti corruttivi ma anche sull'impatto e l'efficacia del sistema delle regole, in particolare su quegli aspetti della normativa che comportano oneri economici sproporzionati soprattutto per le PMI. Tale principio porta a mettere in discussione anche la forma e i tempi di azione della prevista Cabina di regia, che dovrebbe agire con maggior continuità e nella logica della governance adattiva, individuando e rimuovendo tempestivamente ciò che ostacola l'operatività, anche grazie al coinvolgimento e alla partecipazione degli altri attori pubblici e privati coinvolti, e contribuendo a ridefinire ed eseguire il piano di monitoraggio. Il sesto principio, trasversale ai precedenti e che al contempo si concretizza grazie a essi, è quello dell'innovazione continua che si può generare usando strategicamente il public procurement, strategia che prende il nome di procurement for innovation. Il procurement for innovation risponde a due esigenze, quella già richiamata di reperire beni o servizi non già esistenti sul mercato o esistenti, ma non nella forma auspicata, e quella di aumentare il livello di performance o di diminuire il costo di approvvigionamento di beni e servizi già esistenti, tali esigenze possono concretizzarsi grazie al contributo collaborativo di fornitori privati e di altre istituzioni pubbliche. Questo obiettivo, pur essendo secondario rispetto a quelli richiamati in precedenza, stimola un'accelerazione nell'affinamento e nell'uso di strumenti fondamentali anche per il perseguimento degli obiettivi primari; si ricordano qui gli strumenti di gestione del rischio, i sistemi di e-procurement , i meccanismi di negoziazione con i privati, i sistemi premiali e incentivanti.

Foto: Professore ordinario di Economia aziendale, Università LUM, Bari