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16/11/2019

Cantieri in ritardo e appalti bloccati, l’alibi delle sentenze

Guida al Diritto

Editoriale
Più volte nel dibattito pubblico si evoca l'immagine (o l'accusa) dei "Tar-blocca cantieri". Infatti, ogni provvedimento cautelare o sentenza del giudice amministrativo che annulla una procedura di gara per la realizzazione di opere pubbliche o per l'affidamento di servizi di una qualche rilevanza suscita reazioni stizzite da parte di amministratori e politici di ogni orientamento. Secondo Romano Prodi, «se si abolissero i Tar e il Consiglio di Stato, il nostro PIL assumerebbe subito un cospicuo segno positivo». I dati fattuali evocano tutto un altro scenario. Ciò emerge da un'indagine statistica curata di recente dal Consiglio di Stato in collaborazione con l'Autorità nazionale anticorruzione (Anac) che gestisce una banca completa e aggiornata delle procedure di gara bandite da amministrazioni locali e nazionali. L'indagine è confluita in un rapporto intitolato "Analisi di impatto del contenzioso amministrativo in materia di appalti-biennio 2017/2018". Quali sono i metodi seguiti e i principali risultati dell'indagine statistica, che segue quella effettuata per gli anni 2015-2016? Quanto ai metodi, l'indagine dapprima dà conto del numero di bandi di gara pubblicati e del valore economico, con dettaglio regionale. Seguono quelli relativi al contenzioso giurisdizionale, che vengono poi "incrociati" con i primi con particolare riguardo ai provvedimenti cautelari. Quanto ai dati complessivi relativi alle procedure bandite, secondo l'Anac, nel 2107 e nel 2018 sono state bandite rispettivamente 255.151 e 238.101 procedure, per un ammontare complessivo rispettivamente di oltre 133 miliardi e di 141 miliardi di euro. Rispetto al biennio precedente il numero si è raddoppiato, anche se l'importo complessivo è aumentato di poco (circa 122 miliardi nel 2015 e circa 110 miliardi nel 2016). I bandi dell'ultimo biennio sono stati dunque in molti casi di piccolo importo e ciò è dovuto, secondo l'indagine, al fatto che il nuovo quadro regolatorio rappresentato dal Codice dei contratti pubblici del 2016 ha beneficiato dell'opera di chiarificazione per via giurisprudenziale, o anche da parte dell'Anac, rendendo così meno "timide" le amministrazioni, anche quelle minori. Passando a esaminare i dati del contenzioso, il primo indicatore significativo è relativo al numero delle procedure impugnate. Nel 2017 i ricorsi sono stati 3.457, mentre nel 2018 sono stati 3.603, pari rispettivamente all'1,4% e all'1,5% del totale gli appalti banditi. Nel biennio precedente le percentuali erano del 2,61% nel 2015 e del 2,76% nel 2016. Si possono fare così alcune considerazioni. In primo luogo, percentuali così basse dimostrano che gran parte delle procedure e dunque della spesa pubblica collegata agli appalti non è sfiorata in alcun modo dal contenzioso, con tutti gli strascichi che ciò comporta. Non è detto però che possa essere confermata la tesi che le pubbliche amministrazioni gestiscono procedure in modo impeccabile, tanto da non poter essere oggetto di ricorso. Infatti, la decisione delle imprese non aggiudicatarie di "lasciar perdere" può dipendere da tanti fattori come, per esempio, l'insostenibilità del costo del contenzioso, tenuto conto dell'importo assai elevato del contributo unificato che si aggiunge agli onorari dei professionisti (legali e consulenti tecnici). E qui entra in gioco una seconda considerazione relativa alle ragioni della riduzione di circa il 50% del contenzioso. Il rapporto ipotizza vari fattori, tra i quali la crisi economica, la perdita di " appeal " della giurisdizione e, appunto, i costi elevati. Viene segnalata anche una «straordinaria e significativa coincidenza temporale» tra la riduzione e il rito superaccelerato introdotto nel 2016 caratterizzato dall'onere di impugnare subito l'ammissione delle imprese concorrenti alla gare, senza poter dunque attendere l'aggiudicazione definitiva che rende più chiaro l'interesse effettivo a contestare tale ammissione ( ex articolo 120, comma 2- bis, del Codice del processo amministrativo). In pratica, la disposizione, ora abrogata dal decreto-legge "Sblocca-cantieri" n. 32 del 2019, costringeva l'impresa a proporre ricorsi "al buio" prima ancora di sapere se avesse una prospettiva concreta di aggiudicarsi la gara. Bisognerà dunque vedere, come conferma dell'argomento (peraltro spesso pericoloso) del " post hoc, ergo propter hoc ", quale sarà la tendenza ora che il rito speciale superaccelerato è stato soppresso. In ogni caso, ed è questa una terza considerazione, non sono certo virtuosi i tentativi di deflazionare il contenzioso rendendolo più costoso o con maggiori alee. In uno Stato di diritto, anche per gli appalti di importo minore dovrebbe essere sempre previsto qualche meccanismo di reclamo, in prima battuta anche non giurisdizionale, che risulti non oneroso. Un ultimo dato riguarda l'impatto delle "sospensive" disposte dal Tar rispetto al complesso degli appalti banditi. Nel 2017 l'effetto"bloccante" si è verificato solo per lo 0,31% delle procedure bandite. Se si considerano anche gli appelli sulle ordinanze cautelari, il dato globale non cambia anche se il numero delle ordinanze del Consiglio di Stato che non confermano la sospensiva accordata dai Tar è inferiore a quello delle ordinanze che all'opposto accordano una sospensiva negata dai Tar (nel 2018, rispettivamente 19 ordinanze contro 55). Il Rapporto disaggrega i dati in base agli importi dei bandi (fasce sotto i 200.000 euro, sotto il milione di euro, sopra il milione di euro) dimostrando che gli appalti di fascia media subiscono maggiormente l'effetto "bloccante", anche se non sono chiare le ragioni di questa differenza. Il rapporto punta il dito sul fenomeno della cosiddetta sospensiva impropria: in molti casi, la procedura si blocca comunque per decisione autonoma della stazione appaltante in presenza della mera proposizione del ricorso e fino alla conclusione del giudizio. Ciò è il frutto della cosiddetta "burocrazia difensiva" che teme in modo particolare il rischio di azioni risarcitorie e di danno erariale. Tutto bene dunque? Il settore degli appalti pubblici soffre di carenze strutturali che comportano ritardi enormi nella conclusione delle procedure e nella realizzazione dei progetti, con conseguenze negative in termini di crescita economica. Tuttavia, fare dei Tar e del Consiglio di Stato il capro espiatorio non solo è errato in punto di fatto, ma distoglie l'attenzione dalle vere ragioni dei ritardi. Uno studio della Banca d'Italia su "Capitale e investimenti pubblici in Italia: effetti macroeconomici, misurazione e debolezze regolamentari" pubblicato pochi giorni fa offre un quadro allarmante: i ritardi nell'esecuzione delle opere pubbliche sono stati più del triplo della media europea e gli aggravi di costo più del doppio. Lo studio sottolinea come i ritardi maggiori riguardano i cosiddetti "tempi di attraversamento", cioè quelli intercorrenti tra la fine di una fase procedurale (per esempio la progettazione) e l'inizio di quella successiva (la procedura di gara). I tempi variano poi molto da Regione a Regione (le più virtuose sono la Lombardia e l'Emilia-Romagna, i fanalini di coda sono la Basilicata, il Molise e la Sicilia). Ciò dipende in gran parte dalla diversa capacità tecnica e amministrativa delle stazioni appaltanti e delle amministrazioni chiamate ad approvare i progetti. Ancora una volta, dunque, le critiche e gli sforzi riformatori andrebbero rivolti, più che ai Tar e al Consiglio di Stato, alle pubbliche amministrazioni. • IL TEMA DELLA SETTIMANA Le critiche e gli sforzi riformatori per sbloccare i cantieri andrebbero rivolti, più che ai Tar e al Consiglio di Stato, alle pubbliche amministrazioni. Una considerazione che il professor Marcello Clarich spiega analizzando i dati elaborati da un'indagine condotta da Palazzo Spada e Anac sull'impatto del contenzioso amministrativo in materia di appalti per il biennio 2017/2018 e uno studio della Banca d'Italia su capitale e investimenti pubblici nel nostro Paese. Ne esce fuori un settore in crisi strutturale. Dare la colpa alle sole sentenze od ordinanze sospensive è errato, ma soprattutto distoglie l'attenzione dalle vere ragioni dei ritardi. 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La riduzione di circa il 50% delle liti ha varie ragioni: crisi economica, perdita di " appeal " e costi elevati
TASSO DI CONTENZIOSO 2,61% Anno 2015 Fonte: Rapporto Consiglio di Stato-Anac, su contenzioso amministrativo appalti 2017/2018, Roma 14 ottobre 2019
Bisognerà vedere quale sarà ora la tendenza visto che il rito speciale superaccelerato è stato soppresso
LE ORDINANZE CAUTELARI IN MATERIA DI APPALTI (2018) 4.622 Ordinanze cautelari emesse sui depositi 2018 di cui ordinanze con effetto sospensivo Fonte: Rapporto Consiglio di Stato-Anac, su contenzioso amministrativo appalti 2017/2018, Roma 14 ottobre 2019

Foto: il bilancio


Foto: Marcello Clarich Ordinario di Diritto amministrativo presso l'Università degli Studi di Roma "la Sapienza"