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19/05/2020

Appalti per lo sviluppo

Milano Finanza - Dario Immordino

MANCANO I PROVVEDIMENTI ANNUNCIATI PER RILANCIARE GLI INVESTIMENTI
Sull'isola si stimano opere ferme per 5 miliardi che potrebbero rimettere in moto il sistema in questo momento. Ma servono procedure più snelle, partendo dal codice che regolamenta il settore e la modifica dei termini di esecuzione
Per fronteggiare la crisi economica indotta dalla pandemia Covid-19 il Governo ha adottato nelle ultime settimane un eterogeneo campionario di misure eccezionali: bonus, voucher, crediti di imposta, garanzie pubbliche per prestiti alle imprese, contributi a fondo perduto, finanziamenti a tasso agevolato, rinvio degli adempimenti fiscali ed alleggerimento della pressione tributaria, ammortizzatori sociali. Il settore edile beneficia dei provvedimenti finanziari trasversali a tutti gli ambiti produttivi (alleggerimento fiscale, contributi e agevolazioni finanziarie e creditizie, ecc) e di misure ad hoc volte a rivitalizzare il mercato privato (ecobonus 110%). La versione attuale del decreto rilancio non contiene, però, i provvedimenti annunciati nelle scorse settimane per rilanciare gli investimenti pubblici e garantire la ragionevole durata delle procedure di gara e della fase di esecuzione dei contratti e l'indennizzo degli ingenti danni provocati al settore dall'emergenza sanitaria. Eppure si tratta di misure essenziali per il rilancio di uno dei settori strategici dell'economia nazionale e di quelle territoriali. In Sicilia opere ferme per 5 miliardi I dati disponibili forniscono, infatti, una chiara indicazione delle potenzialità del settore dei lavori pubblici e dei fattori che lo penalizzano: il fabbisogno di infrastrutture strategiche ammonta a 273 miliardi di euro, di cui 219 per opere prioritarie, e risulta assistito da una copertura finanziaria pari a 199 miliardi (73% del costo complessivo), di cui 155 di contributo pubblico e 44 di risorse private, ma solo l'11 % dei lavori finanziati è stato ultimato, la metà risulta in fase di progettazione, il 21% è in corso, e il 5% della spesa assistita da copertura finanziaria riguarda lavori aggiudicati ma non avviati. In Sicilia la ricognizione dell'Ance ha individuato 290 interventi infrastrutturali pronti all'attivazione per un ammontare di circa 5 miliardi. Questi dati evidenziano la disponibilità di una ingente mole di risorse che non si riesce a trasformare in infrastrutture e pagamenti alle imprese a causa della proliferazione di adempimenti previsti dalla normativa nazionale (in violazione del divieto di introdurre livelli di regolazione superiori a quelli prescritti dalle norme europee), e di una vasta gamma di disfunzioni dell'assetto istituzionale e delle attività amministrativa, contrattuale e finanziaria: incerta ripartizione di competenze e conflitti fra amministrazioni pubbliche, procedure che rallentano o impediscono la spesa anche in relazione a risorse disponibili, carenze della programmazione, prassi elusive delle regole finanziarie e contabili, sostanziale inattuazione degli strumenti di semplificazione, difficoltà di gestione delle procedure di gara e delle fasi successive all'aggiudicazione, alto livello di contenzioso. Investimenti congelati L'intreccio di questi fattori determina il congelamento di investimenti di considerevole importo e ad alto valore aggiunto: la costruzione di opere pubbliche, infatti, comporta un largo impiego di capitale umano e l'attivazione di un circolo virtuoso occupazione - aumento dei redditi - incremento dei consumi, essenziale per lo sviluppo economico. A ciò bisogna aggiungere i benefici indiretti delle infrastrutture che, facilitando i trasporti e la mobilità, aumentano la competitività del sistema produttivo, favoriscono l'utilizzo razionale del territorio e l'incremento dei flussi turistici, migliorano la qualità della vita. Per sfruttare le enormi potenzialità del settore dei lavori pubblici si rivela, pertanto, indispensabile apprestare forme di tutela degli operatori economici e di ristoro (quantomeno parziale) degli ingenti danni subiti in questa congiuntura, e soprattutto misure in grado di accelerare la programmazione e la gestione degli appalti e della relativa spesa. Sotto il primo profilo, attraverso l'esercizio delle prerogative contrattuali delle stazioni appaltanti, si potrebbe porre rimedio alla espunzione dal cd decreto rilancio delle disposizioni concernenti l'incremento dell'anticipazione sul valore dei lavori da eseguire e la possibilità di pagare agli appaltatori le prestazioni eseguite sino al momento della sospensione dei lavori determinata dall'emergenza epidemiologica. L'assenza di una disposizione normativa che preveda l'emissione di uno stato avanzamento lavori nei casi di sospensione delle attività dovuta ad eventi eccezionali, infatti, non impedisce di pagare le prestazioni eseguite dagli appaltatori sino alla chiusura dei cantieri, e allo stesso modo la carenza di una espressa base normativa non preclude alle stazioni appaltanti la possibilità di variare l'importo dell'anticipazione: in entrambi i casi si tratterebbe di mere modifiche di statuizioni contrattuali (fondate una interpretazione estensiva delle clausole generalmente contenute nei capitolati speciali e giustificate da circostanze straordinarie) che apporterebbero notevoli benefici all'economia territoriale senza comportare aumenti di spesa pubblica: il che esclude in radice la configurabilità di un danno erariale. Il pagamento delle attività eseguite prima della chiusura dei cantieri, infatti, comporta la remunerazione di prestazioni effettivamente svolte, e, così come l'aumento dell'anticipazione, non determina alcun incremento di spesa, ma una semplice modifica dei tempi di erogazione. Modifica dei termini di esecuzione L'esercizio efficiente e razionale della potestà regionale e delle prerogative contrattuali delle stazioni appaltanti potrebbe, inoltre, consentire la modifica dei termini di esecuzione dei lavori per recuperare i ritardi indotti dall'emergenza sanitaria ed il riconoscimento a favore degli appaltatori di forme di indennizzo forfettario per compensare i danni derivanti dalla sospensione delle attività e i costi aggiuntivi relativi alle misure di sicurezza necessarie a contenere la diffusione del virus nei cantieri. Ciò posto la priorità consiste certamente nell'adozione di misure di razionalizzazione della disciplina dei contratti pubblici che migliorino la capacità dell'Amministrazione di spendere presto e bene. Al riguardo, a prescindere da specifici ed auspicabili interventi normativi, le stazioni appaltanti potrebbero adottare immediatamente le "soluzioni rapide e intelligenti" sollecitate dalla recente Comunicazione della Commissione europea, sfruttando le norme di semplificazione previste dalle direttive europee, dal codice degli appalti e dalla legislazione speciale: accelerazione delle procedure di aggiudicazione, riduzione dei termini di presentazione delle domande e delle offerte, ricorso a procedure semplificate, esecuzione immediata della prestazione e acquisizione di forniture anche prima della stipulazione di un contratto (in casi di urgenza), omissione dei primi due livelli di progettazione, semplificazione e accelerazione della procedura di valutazione dell'interesse archeologico e delle fasi di verifica preventiva della progettazione e approvazione dei relativi progetti, possibilità di assegnare gli appalti senza pubblicare i bandi di gara (in presenza di determinate circostanze), autodichiarazioni e controlli ex post. Servono procedure più snelle Nell'attuale contesto si rivelerebbe particolarmente utile incrementare il ricorso alle procedure più snelle previste dalle direttive europee e dal Codice degli appalti per l'affidamento di contratti pubblici: dialogo competitivo, procedura competitiva negoziata, consultazioni preliminari di mercato, appalti pre-commerciali, partenariato per l'innovazione, criteri di selezione flessibili propedeutici agli affidamenti concessori. Le statistiche ufficiali dell'Unione europea evidenziano, infatti, che la percentuale dei contratti al di sopra della soglia comunitaria affidata in Sicilia attraverso tali modalità è notevolmente inferiore a quella nazionale ed europea, e che in alcuni ordinamenti (Francia e Regno Unito) la percentuale di utilizzo di queste procedure è decine di volte superiore a quella siciliana. (riproduzione riservata)