Il Sole 24 Ore
- Mauro Salerno Giorgio Santilli
NORME CHIAVE
Mancano ancora all'appello tutti i provvedimenti attuativi chiave del codice appalti rivisto radicalmente tre volte negli ultimi tre anni e mezzo. Mancano gli architravi che avrebbero potuto dare stabilità al quadro normativo ordinario e favorire un'evoluzione postitiva del settore nel senso di una modernizzazione: il regolamento unico che già dal 2019 avrebbe dovuto sostituire le linee guida Anac; un sistema di qualificazione che avrebbe dovuto ridurre le 40mila stazioni appaltanti; la digitalizzazione di tutte le procedure e l'interoperabilità delle banche dati; una semplificazione delle procedure ordinarie, a partire dalle autorizzazioni archeologiche e ambientali. Salerno e Santilli -a pag. 2
Mancano all'appello ancora tutti i provvedimenti attuativi chiave del codice appalti rivisto radicalmente tre volte negli ultimi tre anni e mezzo. Mancano gli architravi che avrebbero potuto dare stabilità al quadro normativo ordinario e favorire un'evoluzione postitiva del settore nel senso di una modernizzazione: il regolamento unico che già dal 2019 avrebbe dovuto sostituire le linee guida Anac; un sistema di qualificazione che avrebbe dovuto ridurre le 40mila stazioni appaltanti; la digitalizzazione di tutte le procedure e l'interoperabilità delle banche dati; una semplificazione delle procedure ordinarie, a partire dalle autorizzazioni archeologiche e ambientali. Tutti decreti rilanciati con vari annunci anche dall'attuale ministra delle Infrastrutture, Paola De Micheli. Dei 62 provvedimenti attuativi previsti dal codice del 2016 solo la metà ha visto la luce e molti sono stati poi congelati. Ma sulle grandi scelte riformatrici di fondo - che hanno resistito alle revisioni del codice - nulla si è mosso e sono più i ripensamenti che i traguardi raggiunti.
Con gli appalti si va oltre l'attuazione bloccata o a rilento che sta danneggiando la prospettiva di molti settori economici in un mondo che corre veloce. Qui l'attuazione fa mezzo passo avanti e tre indietro. Di volta in volta si cercano capri espiatori, ma il disegno non avanza e anzi si contorce.
In un paradosso anche numerico, negli appalti la mancata attuazione delle riforme-chiave (si veda il tabellone a lato) si accompagna all'instabilità legislativa. In tre anni e mezzo sul codice si sono abbattute 547 modifiche con 28 nuovi provvedimenti normativi.
Tre leggi hanno apportato modifiche profonde e a largo raggio. Il decreto Correttivo (governo Gentiloni) approvato nel maggio 2017 ha impallinato il codice con 441 correzioni. Poi il decreto Sbloccacantieri (Conte 1), varato nel 2019 dal Conte 1 con 51 modifiche. E alla fine il decreto Semplificazioni, qui siamo al Conte 2, luglio 2020. Altre 21 modifiche, in aggiunta a un carico di deroghe e nuove procedure.
Secondo altri numeri forniti dall'Ance, dal 1994 a oggi il settore è stato bersagliato da 500 provvedimenti legislativi e normativi. Si è passati da otto provvedimenti l'anno negli anni '90 ai quasi 30 nell'ultimo decennio. L'anno record è stato il 2019 - a cavallo fra il Conte 1 e il Conte 2 - con 39 interventi sul settore. Nevrosi legislativa senza attuare nessun disegno. Negli ultimi cinque anni hanno governato tutte le forze politiche (tranne Forza Italia e Fratelli d'Italia), nessun disegno che sia stato capace di arrivare fino in fondo e imporsi sulla realtà. La nevrosi di una politica che vive di guerre e non riesce mai a trovare un minimo comun denominatore.
Restano sospesi in aria anche i più recenti decreti Sbloccacantieri (22 decreti previsti, meno di una decina sdoganati) e il decreto Semplificazioni, zeppo di scorciatoie ma anche di qualche novità da condurre in porto, come il Durc di congruità, il fondo per la prosecuzione delle opere o le semplificazioni in campo ambientale. Nessuna di queste è stata realizzata in concreto, nonostante il Dl sia stato varato a luglio all'insegna della grande urgenza.
La nomina dei commissari straordinari - fulcro dell'intervento derogatorio del Semplificazioni - ha fatto un passo avanti in settimana, con l'indicazione dei nomi. Vedremo se sono quelli giusti per rompere la cappa che imprigiona le grandi opere. Certo, non c'è discontinuità: vengono proprio da quei mondi che alla cappa hanno contribuito. Intanto, l'indicazione di Palazzo Chigi arriva dopo sette mesi di palleggiamento di una lista annunciata già a luglio e il decreto - che doveva essere operativo entro il 2020 - non lo sarà prima di un paio di mesi, considerando pareri parlamentari (non necessariamente favorevoli), le intese con le Regioni, i chiarimenti mancanti (i compensi, per esempio) e le opere escluse dalla lista.
Non tutto è immobile. Quando qualcosa di utile si è cercato di fare, come nel caso del regolamento unico, affidato al sottosegretario Salvatore Margiotta, il tentativo si è fermato per le modifiche al quadro legislativo a monte e per l'iter approvativo. La commissione ministeriale incaricata di mettere a punto il testo ha terminato i lavori lo scorso maggio. Poi, complici la pandemia e la nuova ondata di Semplificazioni, il regolamento si è inabissato. La bozza è all'attenzione di Raffaele Greco, presidente della commissione, ora nella struttura tecnica di missione di Porta Pia. Se e quando sarà scongelato, il regolamento dovrà percorrere ancora un lungo cammino. Prima i concerti, con un delicato passaggio all'Economia, che negli ultimi tempi ci tiene a mettere bocca non formalmente sulle misure per gli investimenti pubblici, dopo anni di disattenzione e freni; poi la Conferenza unificata, infine il Consiglio di Stato e il passaggio in Consiglio dei ministri. Insomma ancora un percorso di mesi, se non di anni.
Il mercato ormai vive (male) con questa incertezza di fondo. E si vede. Non c'è settore economico che possa rimanere in piedi di fronte a un ottovolante normativo capace di queste giravolte. Figuriamoci un comparto come quello delle costruzioni, nell'occhio del ciclone da trenta anni, e un drastico peggioramento negli ultimi dieci.Di annunci (normativi) che non si traducono in realtà sono lastricati i cantieri italiani. L'ultimo esempio è il caso del subappalto. Neanche le sonore bocciature arrivate da Commissione e Corte Ue hanno convinto il Governo a prendere di petto il problema. Finora solo annunci e l'apertura di un tavolo tecnico.
Per fortuna, la mancata attuazione si porta via anche qualche idea strampalata che avrebbe ulteriormente appesantito il settore senza risolvere nessun problema. A un certo punto (Conte 1) si era addirittura pensato che per risolvere l'atavico problema di carenza di progetti che blocca sul nascere qualunque programma di rilancio infrastrutturale o di messa in sicurezza del territorio, fosse una buona idea dar vita a una Centrale di progettazione pubblica dove far confluire tutte le richieste di progetti avanzate dagli enti locali privi di competenze tecniche. Il carrozzone è stato definanziato, per fortuna, come non è mai nata la società pubblica Italia Infrastrutture Spa, introdotta dal decreto Sbloccacantieri «per la celere cantierizzazione delle opere pubbliche».
In assenza di un quadro certo e di un disegno riformatore concreto si affacciano i due estremi che finora erano stati solo enunciati e che via via stanno diventando le uniche possibilità concrete. Da una parte il disegno vagheggiato da alcuni di una normativa per gli appalti limitata alle sole direttive Ue. Dall'altra - ed è la prospettiva reale di questo momento - un Paese di commissari e stazioni appaltanti che agiscono in deroga a ogni norma. Una groviera. Ai tempi dell'Expo, almeno, c'era il contropotere di Raffaele Cantone per garantire trasparenza e legalità. Fra deroghe estreme come quelle dello Sbloccacantieri, attuazioni mancate, normative assenti, indebolimento dell'Anac e appalti messi nelle mani discrezionali di singoli commissari, sono molti - anche fra i costruttori - quelli che cominciano a temere il ritorno di Tangentopoli e un nuovo intervento purificatore della magistratura. Uno scenario che non aiuterà di certo a velocizzare le infrastrutture di cui il Paese ha un enorme bisogno e spazzerebbe via definitivamente per sempre un intero settore.
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I TASSELLI MANCANTI
I provvedimenti attuativi ancora da adottare nel settore degli appalti secondo il monitoraggio del Sole 24 Ore
Legenda: Contenuto - Tipo di provvedimento attuativo richiesto - Norma da cui è previsto - Termine originario di attuazione
Codice dei contratti
pubblici
Linee guida per l'introduzione di procedure semplificate, con termini certi, per l'archeologia preventiva
Dpcm su proposta dei Beni culturali di concerto con le Infrastrutture
Dlgs 50/2016, articolo 25, comma 13
31 dicembre 2017*
Protocollo generale per definire le regole di interoperabilità e le modalità di interscambio dei dati e degli atti tra le rispettive banche dati, nel rispetto del principio di unicità del luogo di pubblicazione e di unicità dell'invio delle informazioni
Protocollo tra ministero dell'Economia, Infrastrutture, Anac e Conferenza delle Regioni
Dlgs 50/2016, articolo 29, comma 4-bis
Senza scadenza
Sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti con i criteri per l'iscrizione all'albo tenuto dall'Anac
Dpcm su proposta dei ministeri delle Infrastrutture e dell'Economia, di concerto con il ministero della Semplificazione e Pa
Dlgs 50/2016, articolo 38, comma 2
18 luglio 2016
Revisione delle procedure di appalto (più efficienza), degli accordi quadro e delle convenzioni di Consip, soggetti aggregatori e centrali di committenza
Dpcm su proposta del ministro dell'Economia
Dlgs 50/2010, articolo 1, comma 1
D19 aprile 2017
Definizione delle modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici, anche attraverso l'interconnessione per interoperabilità dei dati delle pubbliche amministrazioni
Dm del ministro della Semplificazione e Pa di concerto con Infrastrutture e Economia, sentita l'Agid
Dlgs 50/2016, articolo 44
19 aprile 2017
Indicazione della documentazione da inserire nella banca dati nazionale degli operatori economici chiamata a sostituire l'Avcpass
Dm Infrastrutture, sentite Anac e Agid
Dlgs 50/2016, articolo 8, comma 2
Senza scadenza
Definizione delle modalità di subentro del ministero delle Infrastrutture nelle convenzioni stipulate da Anac in merito al sistema Avcpass
Provvedimento delle Infrastrutture d'accordo con l'Anac
Dlgs 50/2016, articolo 81, comma 2
31 dicembre 2016a
Istituzione del sistema di premialità e penalità relativo alla reputazione delle imprese (rating di impresa)
Linee guida Anac
Dlgs 50/2016, articolo 83, comma 10
20 agosto 2017
Linee guida sui requisiti aggiuntivi richiesti all'impresa ausiliaria di una società finita in concordato, ai fini della partecipazione alle gare o dell'affidamento di subappalti («avvalimento rinforzato»)
Linee guida Anac
Dlgs 50/2016, articolo 110, comma 5
Senza scadenza
Criteri di determinazione dei costi degli accertamenti di laboratorio e le verifiche tecniche affidate al direttore dei lavori
Dm Infrastrutture, su proposta del Consilio superiore dei lavori pubblici
Dlgs 50/2016, articolo 111,
comma 1-bis
Senza scadenza
Direttive generali per la disciplina delle attività del ministero della Difesa, in relazione agli appalti e alle concessioni diversi da quelli che rientrano nel campo di applicazione del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 208
Dm Difesa, di concerto con il ministero delle Infrastrutture, sentita l'Anac
Dlgs 50/2016, articolo 159, comma 4
18 luglio 2016
Modalità di rilascio delle garanzie del sistema finanziario sulle obbligazioni emesse dai concessionari impegnati nella realizzazione di un'opera pubblica
Dm Economia, di concerto con le Infrastrutture
Dlgs 50/2016, articolo 185, comma 3
Senza scadenza
Operatività della garanzia rilasciata dai soggetti aggiudicatori sulle obbligazione emesse dai general contractor per finanziare la quota di lavori soggetta ad anticipazione
Decreto del ministro dell'Economia di concerto con le Infrastrutturetttttt
Dlgs 50/2016, articolo 196, comma 2l
Senza scadenza
Documento pluriennale di pianificazione (Dpp) con l'elenco delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, ivi compresi gli interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica
Documento del ministero delle Infrastrutture
Dlgs 50/2017, articolo 201, comma 7
19 aprile 2017
Linee guida con i costi standard dei lavori pubblici e i prezzi di riferimento per beni e servizi
Linee guida Anac da elaborare con il supporto dell'Istat
Dlgs 50/2016, articolo 213, comma 3, lettera h-bis
Senza scadenza
Decreto
Sblocca-cantieri
Nuovo Regolamento unico attuativo del Codice dei contratti pubblici
Dpr su proposta del ministro delle Infrastrutture, con il concerto dell'Economia, sentita la Conferenza Stato-Regioni
Dl 32/2019, articolo 1, comma 20, lettera gg), punto 4)
16 dicembre 2019
Elenco delle grandi opere da realizzare tramite commissari
Dpcm su proposta delle Infrastrutture, sentito il ministro dell'Economia, previo parere delle Commissioni parlamentari
Dl 32/2019, articolo 4, comma 1
31 dicembre 2020
Nomina del commissario straordinario per gli interventi sulla rete stradale provinciale siciliana
Dpcm su proposta del ministro delle Infrastrutture, sentito il ministro dell'Economia, d'intesa con il presidente della Regione Sicilia
Dl 32/2019, articolo 4, comma 6
28 febbraio 2020
Nomina del commissario straordinario per le strade in Sardegna
Dpcm su proposta del ministro delle Infrastrutture, sentito il ministro dell'Economia, d'intesa con il presidente della Regione Sardegna
Dl 32/2019, articolo 4, comma 6-quinquiesl
30 giugno 2020
Piattaforma unica nazionale dei punti di ricarica o di rifornimento di combustibili alternativi e per gli investimenti del Piano nazionale infrastrutturale per la ricarica dei veicoli elettrici
Dm Infrastrutture, di concerto con l'Economia e lo Sviluppo economico
Dl 32/2019, articolo 4, comma 7-bis
18 luglio 2019
Ricognizione dello stato di attuazione degli interventi previsti dal piano pluriennale di edilizia sanitaria, ritenuti prioritari
Decreto del ministro della Salute
Dl 32/2019, articolo 4-quinquies
Senza scadenza
Statuto della società Italia Infrastrutture Spa, «per la celere cantierizzazione delle opere pubbliche»
Dpcm su proposta del ministro delle Infrastrutture di concerto con il ministro dell'Economia
Dl 32/2019, articolo 5-quinquies
Senza scadenza**
Decreto
Semplificazioni
Ulteriori misure di semplificazione relativamente alla competenza delle Prefetture in materia di rilascio della documentazione antimafia
Decreto del ministro dell'Interno
Dl 76/2020, articolo 3, comma 5
3 agosto 2020
Modalità operative di accesso e utilizzo del Fondo per la prosecuzione delle opere di importo superiore alle soglie Ue con i criteri di assegnazione delle risorse
Dl 76/2020, articolo 7, comma 4
Dm Infrastrutture con il concerto dell'Economia
15 ottobre 2020
Introduzione del Durc di congruità dell'incidenza della manodopera negli appalti
Decreto del ministro del Lavoro
Dl 76/2020, articolo 8, comma 10-bis
16 novembre 2020
Regolamento per gli appalti della Difesa
Dpr su proposta del ministro della Difesa, in concerto con le Infrastrutture, acquisiti i pareri del Consiglio superiore dei lavori pubblici e del Consiglio di Stato
Dl 76/2020, articolo 8, comma 11
16 novembre 2020
Certificazione tramite Scia dell'agibilità degli immobili legittimamente realizzati ma che ne sono privi, in assenza di lavori
Dm Infrastrutture, di concerto con i ministri della Salute, dei Beni culturali e della Pa
Dl 76/2020, articolo 10, comma 1, lettera n)
15 ottobre 2020
Codice alfanumerico unico dei contratti collettivi nazionali di lavoro
criteri stabiliti dal Cnel d'intesa con il imiinistero del Lavoro e l'Inps
Dl 76/2020, articolo 16-quater
Senza scadenza
Individuazione delle tipologie di progetti e le opere necessarie per l'attuazione del Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (Pniec), nonché le aree non idonee alla realizzazione di tali progetti o opere
Dpcm su proposta dei ministri dell'Ambiente, dello Sviluppo economico, delle Infrastrutture e dei Beni culturali, previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni
Dl 76/2020, articolo 50, comma 1, lettera c)
13 gennaio 2021
Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale, elaborate dal Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente, finalizzata allo svolgimento della valutazione di impatto ambientale
Decreto Ambiente, in concerto con Beni culturali e Salute
Dl 76/2020, articolo 50, comma 3-bis
16 novembre 2020
Individuazione degli interventi urgenti finalizzati al potenziamento o all'adeguamento della sicurezza delle infrastrutture stradali, autostradali, ferroviarie e idriche esistenti che ricadono nelle categorie progettuali di cui agli allegati II e II-bis, alla parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
Dpcm su proposta dei ministri dell'Ambiente e delle Infrastrutture
Dl 76/2020, articolo 51
31 dicembre 2020
Legge di Bilancio
per il 2019
Struttura per la progettazione di beni e edifici pubblici (Centrale di progettazione, poi definanziata con la legge di Bilancio per il 2020)
Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
Legge 145/2018, articolo 1, comma 162
31 gennaio 2019
Legge di Bilancio
per il 2021
Definitzione , in via sperimentale, di indicatori volti a misurare il grado di sostenibilità ambientale e la natura ecosostenibile dei progetti pubblici e privati di investimenti
Delibera Cipe su proposta del ministro dell'Ambiente, di concerto con l'Economia
Legge 178/2020, articolo 1, comma 744
2 marzo 2021
Risorse (145 milioni in tre anni) per accelerare e garantire sotto il profilo ambientale, economico e sociale la realizzazione delle opere connesse agli impianti sportivi delle Olimpiadi invernali 2026
Legge 178/2020, articolo 1, comma 774
Dm del ministro per lo Sport di concerto con l'Economia
Senza scadenza
R ecupero del deficit infrastrutturale
tra le diverse aree geografiche del territorio nazionale, anche
infra-regionali
Dpcm su proposta dei ministri competenti, di concerto con Economia, infrastrutture, Affari regionali e Sud
Legge 178/2020, articolo 1, comma 815
30 giugno 2021
Nota: *Scadenza originaria del 18 luglio 2016 posticipata dal Correttivo (Dlgs 56/2017)
**Società istituita dal Dl il primo settembre 2019
Foto:
--> VIAGGIO NEI DECRETI MANCANTI -->
Prosegue, con la terza puntata sugli appalti, l'inchiesta del Sole 24 Ore sui provvedimenti attuativi mancanti e sulle ricadute per imprese e cittadini
IL SOLE 24 ORE, 10 GENNAIO 2021, PAGINA 3 -->
--> Nella prima puntata delle inchieste del Sole 24 Ore sullo stato dei provvedimenti attuativi, focus in materia fiscale con il monitorag-gio dagli esperti di Norme&Tributi
IL SOLE 24 ORE, 17 GENNAIO 2021, PAGINA 3 -->
--> Nell seconda puntata delle inchieste sullo stato dei provvedimenti attuativi focus su sviluppo e aiuti alle imprese
